教育論壇：教師工會團體協約面臨的問題

■羅德水 工會三法自2011年5月1日同步生效以來，各地教師工會紛紛成立，組織率逐步提升，然而，要說台灣教師工會發展漸上軌道顯然言之過早，一個具體的指標是：二年來各地教師工會迄未完成任何一件團體協約。 進行團體協商(collective bargaining)是工會的核心任務，「團體協約」則是團體協商的結果，指雇主與工會以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約，學界多將「工會組織率」與「團約覆蓋率」作為衡量工會發展與集體勞動關係的重要指標。 ▲全國教師工會總聯合會理事長劉欽旭2013年4月25日記者會指出數個案例，呼籲政府必須要落實集體協商的制度，不要弱化工會與雇主進行團體協商。（圖文／姜林佑） 無可諱言，我國團體協約覆蓋率長期偏低，依勞委會統計資料，至2012年底，全國團體協約締約件數僅83件，其中，教師工會團體協約件數仍然掛零，箇中原因殊值進一步探討。總結筆者參與各地教師工會團體協商之經驗，目前教師工會之團體協商主要面臨以下問題： 一、團體協約法不當限縮 《團體協約法》是保障勞動者團體協商權的重要法律，2008年1月9日公布的新法旨在透過強制協商規範及誠信協商原則，有效提升團體協約之協商意願，並搭配《勞資爭議處理法》之裁決機制，建構勞資自主及自治精神。(勞委會，2011) 然而，《團體協約法》第10條卻又明訂： 團體協約簽訂後，勞方當事人應將團體協約送其主管機關備查；其變更或終止時，亦同。 下列團體協約，應於簽訂前取得核可，未經核可者，無效： 一、一方當事人為公營事業機構者，應經其主管機關核可。 二、一方當事人為國防部所屬機關（構）、學校者，應經國防部核可。 三、一方當事人為前二款以外之政府機關（構）、公立學校而有上級主管機關者，應經其上級主管機關核可。但關係人為工友（含技工、駕駛）者，應經行政院人事行政局核可。 依前揭規定，團體協約法以備查（私部門）為原則，核可（公部門）為例外，猶如禁止教師組織企業工會，取消教師工會罷工權一樣，皆為對教師工會之差別待遇，此一惡意限縮已使官方宣稱《團體協約法》所謂強制協商之立法精神形同具文，更有違國會通過《兩公約施行法》的精神，未來勢將衍生更多爭議。 二、資方敵視教師工會 團體協商首先必須確定勞雇關係，不同於一般企業工會與產業工會有明確的雇主，教師工會團體協商面臨的一大困境就是「雇主定義未明」，按照勞委會與教育部歷來定義，學校（校長、董事會）、地方教育局處、甚至是教育部本身都有可能成為雇主，問題是，卻又不時出現三者爭相否認雇主的情事，「全國中小學校長協會」甚至曾發動「兒童受教權不能割地賠款－校長不是教師雇主」連署行動（中小學校長協會，2012），試問，團體協約新制實施屆滿2年，若連公校教師之雇主為誰都未能確定，教師工會之團體協商要從何談起？ 尤有甚者，無論校長、私校董事會、中央與地方主管教育機關大多對教師工會抱持強烈敵意，質言之，雖然教師工會早已成立，但前揭雇主（團體）並無與工會進行團體協商的意願與準備。 三、校長團體曲解團約真義 延續對教師工會的偏見，雇主（團體）對團體協商與締結團體協約亦缺乏進步認識，以「全國中小學校長協會」為例，相關發言時常可見「只爭取教師權益」、「忽視學生權益」、「無視教育經費緊縮」等負面批評，這樣的發言脈絡明顯是將師生權益對立起來，目的不外是要降低教師工會發動團體協商的正當性，面對勞權意識淺薄至此的雇主團體，教師工會意圖藉由團體協商保障師生權益、提升教育品質的努力，短期內仍難實現。 四、雇主無心誠信協商 為落實勞資自治、健全集體勞動關係，《團體協約法》第6條明訂： 勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕。 勞資之一方於有協商資格之他方提出協商時，有下列情形之一，為無正當理由： 一、對於他方提出合理適當之協商內容、時間、地點及進行方式，拒絕進行協商。 二、未於六十日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商。 三、拒絕提供進行協商所必要之資料。 惟實際進行團體協商時，資方代表仍時常運用以下策略干擾談判：推託校長非雇主、反覆要求確認雇主身分、對與協商內容非直接相關的出席人數、開會時間與地點做冗長發言、推託協商事項非校長權限、輪流進行技術性發言以癱瘓議程、要求增加列席代表、故意推派家長代表雇主、不同意工會推派之協商代表、反對工會訴求但又不提對案、反對教師工會所聘律師代表協商、毫無對等協商概念、仍以行政權高權思維與教師工會互動等，凡此，在在使得《團體協約法》揭櫫之對等與誠信協商原則難以有效落實。 五、教育行政角色紊亂 《團體協約法》第10條明訂，教師工會與公立學校之團體協約應經其上級主管機關核可，惟依筆者參與協商之經驗，目前為止，協商類型有直接由校長與教師工會進行者，亦有主管機關官員加入雇主協商團隊者，究竟教育行政機關是團體協商過程中的雇主代表？或是團體協約簽訂前的核可者？或者忽焉是雇主代表？忽焉又成為主管機關？教師工會以一己之力卻要面對「雙重雇主」、甚至是「多重雇主」之困境，凸顯教師工會並無所稱對等協商的空間，亟待改進。 對教師工會的建議 教師工會之團體協約雖然面臨以上困境，惟發動團體協商以及締結團體協約仍是健全集體勞動關係的重要手段，建議教師工會應展開以下行動。 一、修法取消主管機關核可權：在無正當理由下，工會三法對教師工會之勞動基本權有諸多限制，實已逾越必要程度，教師工會應積極進行修法遊說，要求修正《團體協約法》，取消主管機關對團體協約的核可權，此外，《工會法》、《勞資爭議處理法》中違反國際公約之條文亦應併同修正，以保障教師之勞動基本權利。 二、教師工會組織率仍待提升：《團體協約法》第6條明訂，有協商資格之勞方，係指「會員受僱於協商他方之人數，逾其所僱用勞工人數二分之一之產業工會。」或「會員受僱於協商他方之人數，逾其所僱用具同類職業技能勞工人數二分之一之職業工會或綜合性工會。」職是，各地教師工會仍應積極吸收會員、以提升工會組織率，做好啟動團體協商之準備。 三、創造差別待遇的可能性：對教師工會而言，進行團體協商、簽訂團體協約均為全新經驗，影響團體協約的因素涉及勞資關係、協商標的、談判策略等諸多變數，教師工會之團約內容甚至可能受到社會輿論與教育關係人意見左右，消極而言，教師工會應做好協商前準備（例如：慎選協商代表、蒐集相關資料、擬定協約草案、研擬協商策略），積極來說，更應設法創造差別待遇的可能性，以凸顯教師工會之正面價值。 四、要求高教評鑑應經協商：現行《大學法》中關於教師評鑑之條文，於2005年12月28日開始實施，其生效日遠早於教師工會解禁之日，大學教師評鑑實施以來，可謂弊端叢生，部分學校的教師評鑑辦法以根本改變教師之勞動條件，甚至危及教師工作權，教師工會應進行修法遊說，要求由教師工會與各校就教師評鑑進行團體協約，以挽救瀕臨破產的高教評鑑。 （全國教師工會文宣部主任）