原民與環境保障不足 印尼永續棕櫚油認證改版 可信度遭質疑

2020年09月02日 環境資訊中心綜合外電；黃鈺婷 翻譯；林大利 審校；稿源：Mongabay 環境資訊中心綜合外電；黃鈺婷 翻譯；林大利 審校；稿源：Mongabay

社運人士指出，從人權保障與環境保育的面向來看，印尼政府所推行的永續棕櫚油認證計畫做得還不夠好，並且應該要納入原住民與當地社群的意見。

印尼政府目前正在為「印尼永續棕櫚油」（Indonesia Sustainable Palm Oil，簡稱ISPO）計畫草擬規範，並且原訂於今年4月中公布，但因武漢肺炎（COVID-19）而延期。

英國非政府組織「環境調查局」（Environmental Investigation Agency，簡稱EIA）與印尼的環保團體「Kaoem Telapak」分析草案後指出，就算延期公布，印尼政府也來不及調整ISPO及其「準則及標準」（principles and criteria，簡稱PC，為ISPO的核心價值）。

他們發現草案的問題主要有，草案中並未納入（特別是原住民族權益的）社會保障制度，並再次忽略次生林作為自然地景的一環，應該受到保護的事實。

分析報告指出，「草案的PC仍然沒有納入人權面向，包含原住民族與當地社群的『自由、事前、知情同意』（Free, Prior and Informed Consent，簡稱FPIC）權利」。

報告也補充，「如果連標準都沒設定好，怎麼可能好好落實？」 企業與原住民社群間的衝突

印尼政府與棕櫚油業者從2011年開始推展ISPO，希望棕櫚油能藉此擺脫毀林、土地爭議與損害勞權等標籤，但觀察員從那時起就提出類似上述的批評。

「森林人民計畫」（Forest Peoples Programme，簡稱FPP）在2017年的報告中，評比不同生質燃料與食用油的認證制度，其中ISPO的排名落在非常後面。這份報告指出，相較於其他制度，ISPO的規範最鬆散。

一年前，印尼政府開始著手強化ISPO的規範；今年3月，印尼總統佐科威（Joko Widodo）也簽署了一項更新ISPO準則的法規。但是NGO「印尼森林觀察」（Forest Watch Indonesia）的倡議專員阿貢・阿迪・賽提萬（Agung Ady Setyawan）說，更新後的PC仍不足以保障原住民族的土地不被棕櫚油公司掠奪。

阿貢在最近的線上討論會說，「根據我們的數據，現在還是發生很多起爭奪土地所有權的衝突」。「東加里曼丹省、巴布亞省與西巴布亞省的數據顯示，總共有54萬4000公頃的油棕種植許可地與原住民傳統領域重疊。」

阿貢表示，雖然在PC草案中有明文禁止將傳統領域轉作油棕栽植地，但它沒有處理的是，印尼絕大部分的原住民族土地並未正式或在法律上獲政府承認。

迄今只有大約7萬2000公頃的傳統林地得到印尼環境與森林部（Ministry of Environment and Forestry）的認可，其他還有91萬5000公頃的土地仍待確認。阿貢說，雖然這數字看起來好像很多，但實際上原住民族居住的傳統林地面積遠高於此。

由NGO創辦的「傳統領域登記局」（Ancestral Domain Registration Agency，印尼文簡稱BRWA）協助部落在地圖上標出他們的傳統領域範圍。截至目前為止，他們總共畫出1060萬公頃的傳統領域——比環境部地圖上的面積大了11倍。

就算部落的傳統領域獲環境部承認，並成功畫上「原住民領域」地圖，部落的土地所有權仍需要經由地方議會立法通過才算數。整個過程可能既冗長又花錢，像是有一些個案甚至耗時超過15年。

阿貢說，由於大部分的傳統領域都還未取得法律地位，企業因此得以無視ISPO的規範，繼續佔用原住民土地。

倡議地方社群權益的NGO「HuMa」執行長安德里亞尼（Dahniar Andriani）說，ISPO因為欠缺對原住民族與地方社群權益的保障，因此而被認為是比「永續棕櫚油圓桌會議」（Roundtable on Sustainable Palm Oil，簡稱RSPO）差的替代方案。一般認為RSPO是最強的棕櫚油認證計畫。

「RSPO的指導方針比較明確」，安德里亞尼說。「在『自由、事前、知情同意』（FPIC）權利的保障上，RSPO有文件記錄、參與式製圖（participatory mapping）與對受影響社區和土地所有權歷史的年度評估等制度。」

安德里亞尼補充，ISPO對原住民族及其土地的定義也比較僵化，必須要通過耗時又費力的地方立法程序才算數。

「如果新版ISPO的指導方針跟舊版一樣著重於取得法律地位的話，那一樣沒辦法確定企業與原住民族之間不會再發生衝突」，她說。

印尼生物多樣性基金會（Indonesia Biodiversity Foundation，印尼語簡稱Kehati）永續棕櫚油計畫主任巴赫蒂亞（Irfan Bakhtiar）說，新版PC應該要更有彈性，不只以是否取得官方認證作為承認原住民族領域的標準。

印尼總統幕僚長辦公室的環境顧問塔里根（Abetnego Tarigan）承認，原住民族土地所有權的法定地位認可程序確實有所不足，但他認爲這不是單一個ISPO可以處理的問題。

「關於原住民族的法規，還有很多更基本的法律規範，例如我們的森林法和土地法」，他說。

仍未受保護的次生林

新版PC草案中另一個一直被批評的問題是，這個版本只有明文呼籲要保護原始林和泥炭林，而非呼籲保育所有天然林。

印尼的天然林分成原始林與次生林。只要沒有證據顯示曾受人為干擾，有著高聳茂密樹冠層與多樣林下植群的熱帶雨林一般歸為原始林。而次生林則是曾經受到自然或非自然外力干擾的雨林，特色是樹冠層結構鬆散、樹種多樣性與樹高都比較低。

阿貢指出，若將次生林排除在ISPO保護的森林類型之外，歸為次生林的大片天然林將有可能被替換成油棕栽植園。

儘管曾受到干擾，次生林仍然有助於地區生物多樣性的維持，並且能夠保護當地土壤不受侵蝕，具有生態價值。如果好好保存，時間久了次生林也有機會回復成原始生物多樣性棲地。

「根據『印尼森林觀察』，天然林的定義應該要包含次生林」，阿貢說，「原始林跟次生林同樣都很重要、都應該要受到保護。如果只保護原始林，就會漏掉4300萬公頃的次生林」，這比加州的面積還要大。

印尼茂物農業研究所（Bogor Institute of Agriculture，簡稱IPB）依據官方數據做成的分析顯示，目前已經有144萬公頃的天然林被分配給開發商，隨時可能夷平另做他用。

環保團體「Madani」的執行長蘇里亞（Teguh Surya）說，ISPO的新版PC應該要清楚表明，不可以為了開闢油棕種植園而夷平天然林，以及位在既存開發許可地中的天然林也應該要保存下來。作為交換，可以另外分配已劣化或無覆蓋森林的土地給許可地持有者開發。

蘇里亞說，禁止開發天然林的作法也對政府有利，畢竟他們一直把ISPO宣傳成該國遏制毀林以減少溫室氣體排放的手段之一。

「如果政府想要（藉由新版ISPO）減少溫室氣體排放，那麼保護天然林就很重要」，他說。「新版ISPO的準則應該要規定棕櫚油不得從天然林轉換的栽植園中生產，以及不得將天然林畫為許可地。」

欠缺明確規範

僅管PC草案中明文規定，有必要指認與維持高保育價值（high conservation value，簡稱HCV）地區，但這份草案的基礎，即印尼國內法律規範卻沒有明確規定在砍伐林地前，應該要先做好HCV的評估。

但根據NGO「Madani」的分析，IPSO還是有納入一些比較進步的規範，例如在ISPO委員會中納入獨立監督機制、在新條文中加入公開透明的準則，以及在ISPO認證過程中納入公眾參與機制。

新版PC也允許認證機構直接核發ISPO認證，而不需經過ISPO委員會的同意。理論上這樣會讓認證過程更加獨立。

除了新版ISPO這個原定在今年4月由農業部公布施行的法規之外，工業部也將會進一步公布新法規。印尼經濟事務協調部糧食與農業副部長麥可慕德（Musdhalifah Machmud）說，工業部的那項法規將會管理棕櫚油工業的下游產業鍊，以確保整個供應鏈都能落實永續。

印尼油棕產業協會（GAPKI）主席蘇普里約諾（Joko Supriyono）說，從印尼棕櫚油產業供應鏈的上下游實行認證制度，將使得ISPO在面對馬來西亞的認證制度（MSPO）時更有競爭力。印尼跟馬來西亞是全球前兩大棕櫚油生產國，供應量佔全球85%。

「MSPO已經有供應鏈認證制度，所以馬來西亞可以保證他們的產品有通過MSPO認證」，他說，「但我們還沒有。我們必須把供應鏈認證系統加到ISPO中，這樣我們才有辦法聲稱我們的產品有通過IPSO認證。這將為我們的棕櫚油進軍歐洲市場開路。」

然而新版ISPO在查帳、監督、資訊揭露、投訴與爭議調解等許多面向上，都還是有定義模糊、欠缺明確指導方針等問題。

ISPO委員會的獨立監督機制是新版草案中的一大進展，也是過去所沒有的創新制度。但是技術指導方針並未寫明是否需要獨立監督ISPO認證本身。

「所以我們其實不清楚，ISPO認證本身是否受到獨立監督」，EIA報告指出。「這個問題很關鍵，而且就跟印尼木材合法性認證系統（SVLK）的機制很類似，能夠監督並確保認證系統的可信度。」

此外ISPO委員會的定義與指導方針也很不明確，但卻要負責ISPO的PC、政策、評估與其他工作的後續發展。印尼政府並未公布任何與ISPO委員會有關的細節。

「這些細節很關鍵，因為ISPO委員會對於管理和落實ISPO認證制度來說非常重要」，EIA指出。

這些細節預期將寫在經濟部的另一部規範中，但相關草案目前尚未與NGO分享。

此外，EIA報告也指出，投訴機制與流程以及是否公開投訴內容等制度也尚不明確。

「目前也沒有規定查帳結果是否會公開」，報告指出。「這將會降低制度公開透明的程度，並因此降低可信度。另外，ISPO規範與標準的草擬進度、如何納入權益關係人參與等議題，也都沒有公開透明。」 參考資料

- Mongabay（2020年7月29日），Upgrade of Indonesian palm oil certification falls short, observers say