【專欄】有聽證制度，卻不太舉行聽證的國家—台灣

一、 環保團體的要求

搶救藻礁公投之連署已達標並送進中選會審查當中。為此，執政黨找農委會主委陳吉仲與公投連署發起人潘忠政會談，會談中，潘忠正希望能就「三接案」舉辦聽證會，但是執政黨方面似乎認為於法無據，並認為環評已辦過、通過，顯然已沒必要舉辦聽證。雙方第一階段的會談顯然沒有交集。

二、是否不能就「三接案」舉辦聽證呢？

其實，如果把相關的法規找一找，還是可以辦聽證的。只是比較大的問題是行政機關並沒有制定配套的行政命令，因此，舉辦行政聽證之後產生的種種問題，可能無法依法處理、解決。

（一）從行政程序法當中可以找到舉辦聽證的根據

1、聽證程序

行政程序法有規定聽證程序，54條規定：依照行政程序法或是其他法規舉行聽證時，要使用行政程序法聽證程序的規定。

2、「三接案」是否應舉辦聽證呢？

那麼，什麼時候應舉辦聽證呢？行政程序法107條規定兩種情形：（1）法規明文規定應該舉行的時候，必須舉行，另一種情形是：（2）如果行政機關認為有必要時，可以依自己的裁量決定是否舉辦。

（二）「三接」案是必須舉行聽證的行政處分嗎？

行政程序法164規定：重大公共設施之設置涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關之權限者，應舉辦公開之聽證程序。

如果依照這一條來看，「三接案」當然是屬於行政計畫，當然應該舉行聽證程序。但是為何經濟部不辦呢？很簡單，因為我們雖然有行政程序法，但是行政院（權責機關是法務部）並沒有訂定與行政計畫相關之行政命令（請見參考資料），也就是說「行政計畫之擬定、確定、修訂及廢棄之程序之法規命令」到現在都還沒有訂定。由於這個緣故，行政機關就只依照環境影響評估法之規定，只送環境影響評估而已。

因此，我們可以下一個結論：「三接案」是應舉辦聽證程序的行政計畫，但是因為行政院與法務部的立法懈怠，使行政機關逃避人民的聽證。

三、民進黨所追求的價值究竟是什麼？

民進黨在1986年成立至今，已經35年，從民進黨的政治理念來看，民進黨是可以歸類為靠近社會民主主義的政黨，長期以來，民進黨推動國會直選、總統直選，實施社會福利。但是作為一個政治觀察者，我個人不得不說社會民主的政策在民進黨執政的期間，並不是很完整地被付諸實施，有時候甚至可以用「零零落落」來形容。

（一）倒退的地方自治法制化

舉例來說，民進黨是應該在自己的理念之下去推動法制化，把以前國民黨便宜行事的地方改過來才對，可是有些地方卻是讓人很失望。我的專業是地方自治法，在李登輝時代，國民黨政府通過了地方制度法，將省凍結，也使以前《用省法規實施地方自治》的情況改成《用法律來實施地方自治》。但是既然實施地方自治，那麼就應該把中央與地方的事務劃分清楚，而本來地方制度法22條規定：「⋯⋯自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬定施行綱要，報行政院核定。」這條規定雖然寫的不好，但至少讓中央政府可以訂定命令將中央與地方的權限劃清，但是民進黨在執政後竟然把這條規定刪掉。究竟基於什麼理由把這條規刪除呢？我不知道，但是沒有法制化的地方自治就會產生兩個後果：中央用權與錢來鉗制地方，而國民黨執政的地方也可以找出漏洞來杯葛中央，這就容易造成政爭的出現。顯然地，民進黨是不走法制化的途徑，而選擇用政治手段解決中央與地方的衝突。這種不走法制化的現象其實從政治的角度來看，就是容易使得政治資源的分配不易被監督、曝光。台灣在聯合國的統計上，人民的幸福度在亞洲很高，超過日本，但是在所有調查項目當中，被一般人民與外國人最詬病的就是公務員的清廉度問題。由於台灣的防疫做得很好，所以台灣的媒體以及許多人都對自己大加稱讚，但是從我這個專攻地方自治法的專家來說，台灣與先進國家是差一大截，只怕自己說台灣人夜郎自大會被台灣人罵。

（二）有制度但幾乎不實施的聽證制度

觀看台灣社會運動的發展過程，民進黨在未執政以前，幾乎都是與社會運動團體亦步亦趨。作者從事環保運動甚久，由於人民的環保意識越來越高，於是許多環保法規就陸續通過。但是許多重大的開發由於對民眾的權益影響很大，而且可能對環境造成重大的破壞，所以在國外很早就已經建立了聽證制度。但是由於重大建設牽涉許多的利益，所以政府機關大都不喜歡舉辦聽證。其實，早期的經濟建設委員會（經建會）曾經委外擬定了「行政程序法」，後來在2002年的時候，我就透過陳婉真立委，將該草案加以提案而在立法院通過，逼使行政機關接受。可是該法已經過了將近二十年，也修正過七次，可是我們幾乎沒有看到行政機關有在舉行聽證會，如果說有舉行較多的，就是：最近不當黨產處理委員會依據「政黨及其附隨組織不當取得財產處理委員會」第14規定所舉辦的多次聽證。
在我當完考試委員（2008年）之後，我就到開南大學去當人事室主任，並在法律系教書。可是我卻發現了許多徵收土地案件還是發生了抗爭，例如：苗栗大埔案。即使在小英執政之下，還是發生了台南鐵路東移計畫與桃園車站改建的土地徵收抗爭。後來我才發覺行政程序法的聽證制度並沒有被落實。

四、聽證制度實施有這麼困難嗎？

我從多個層面加以觀察，發現台灣聽證制度難以實施有幾個原因：
（一）執政黨在選舉，尤其總統大選時，提出了許多政見，有些政見如果舉辦聽證會可能拖延時間，會無法彰顯執政黨的政績，

（二）公務員反抗：對於公務員來說，聽證制度跟法官審理案件幾乎都是一樣，但比法官麻煩的是：法官碰到團體訴訟的案件不多，但公務員在聽證會上會碰到許多的民眾與有關的機關，這對他們來說非常麻煩，而且是向民眾低頭。

（三）重大案件如果牽涉到重大利益的分配時，政府高官與利益集團都不想辦聽證。因為會造成工程進度拖延，延緩利益的分配，更可能造成秘密曝光，甚至因爲政黨輪替時，更可能造成賄賂前朝官員的金錢泡湯。

其實，聽證制度是決定公共利益的重要手段。大法官會議709號解釋已就都市更新條例加以解釋，強調主管機關要設置適當組織去審議都市更新事業概要，並確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見的機會。

而且民進黨政府要知道：行政計畫聽證的主持機關是上級機關（以「三接案」來說，就是行政院），上級機關可以在聽證後做出計劃確定裁定（亦即確定行政計畫通過之處分），並不必然就會造成重大工程的拖延。事實上，只有爭議很大的工程，人民會比較有意見，而執政黨反而可以藉聽證來解開自己的責任。

事實上，小英不可能再連任，反而藉著這次機會，可以把聽證制度落實（主要是訂定行政計畫之法規命令），使自己在台灣的歷史上留名，並可以使民進黨成為真正推動人民參與民主（participatory democracy）的政黨，而不是與國民黨沒有什麼差別的嘴砲政黨。
制定行政計畫命令並不難，或許小英可答應潘忠政要在短期間內制定命令，但可以在法制作業完成前，先辦公開的公聽會，讓大家知道政府的努力。另外，聽證主持官的培養與招募並不困難，就看政府是會有決心。

※參考資料
第 五 章 行政計畫
163條 本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。
164條 行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。
前項行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，由行政院另定之。

作者指出，行政計畫聽證的主持機關是上級機關（以「三接案」來說，就是行政院），上級機關可以在聽證後做出計劃確定裁定示意。事實上，只有爭議很大的工程，人民會比較有意見，而執政黨反而可以藉聽證來解開自己的責任。示意圖／擷自內政部網站

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