綠色經濟重啟地球 歐盟碳市場堪借鏡

作者：文俊偉/ 香港國際問題研究所研究員

2021年可以說是「氣候年」。這一年，既是具里程意義的《巴黎協定》落實五週年，因應疫情延期的第26屆聯合國氣候變化大會也擬訂今年底召開。更教人期待的是，以「綠色政策」重啟停擺了一年的世界經濟已成為國際社會的主旋律。歐盟宣佈的2050年實現温室氣體零排放、美國總統候選人拜登也承諾重返氣候協議且追求2050年碳中和目標、全球最多人口的中國亦剛剛在2060年零碳排的願景上增訂了2030年國內二氧化碳水平降低65%的中期指標，凡此種種，均標示人類在氣候大戰中，正取得空前團結。

然而，距離本世紀中葉不過三十年，國際社會不能再像往年般只是在預設減排目標上紙上談兵，必須把握肺炎疫情意外教全球二氧化碳總排量劇減8%、老生常談的「我們可以改變環境」讓愈來愈多人切身感受到「真實」的這次契機，推動官、商、民合作落實氣候政策。畢竟正值《巴黎協定》五年祭，全球迄今僅得摩洛哥的綠能政策有效把升温幅度限制在1.5度內，數據模型亦預測2100年的全球升温約為3度，遠高出協議目標，氣候災難將會相當嚴峻。要達成這樣的一個目標，必須一方面平衡經濟發展的需要，和控制碳排放兩難---在這個背景底下，歐盟的「（碳）排放交易體系」（EU ETS），可以説是為全球持續發展政策定下的一個藍圖。然而，這個系統也有其不足之處，必須國際社會更多的參與和監督，制定新的“正循環環保國際體系”。

突破環境經濟迷思 從實踐中學習

要實踐「減排」政策，需要五大投入 —— 政策平台、資金獎勵、科技創新、企業參與、國民配合，而且要力求當中的正回饋。可是歸根究底，最核心的還是要打破「環境保護難免犧牲經濟利益」這根深柢固的緊箍咒，願意大膽實驗改革。有幸的是，作為氣候先鋒的歐盟早在2005年為了履行《京都議定書》減碳8%目標，已率先推行了全球最大規模的碳排放交易體系（EU ETS），即使初期瑕疵不少，卻實實在在向國際社會宣示了環保與經濟並非魚與熊掌，很值得經濟結構類同、奉行市場經濟的發達國家借鏡。

歐盟 ETS 採取「總量管制與貿易」(“Cap and Trade”) 大原則，也就是歐盟作為一個整體先預設碳排額總上限，再以免費或拍賣形式分配不同額度（即「排放權 (allowance)」）予成員國，涵蓋近1萬5000家企業，包括發電廠、礦產工廠、多種商業。碳權過剩的企業可以儲起部份留待下期使用、又或放上「碳市場」作交易，讓不足額者購買所需排放權。德國曼海姆大學「歐洲經濟研究中心」2017年發表報告，指出歐盟第一（2005-2007年）、二期（2008-2012年）的 ETS計劃並沒有削弱企業的競爭力，主因是多數行業也以低成本獲得充份的碳額度。世界銀行的資料亦顯示，在歐盟遞減6.5% 的碳封頂前題下，依照市場原則運行的碳交易情況愈趨活躍，由首年的3.21億排放權，上升至2007年第二期的21億，證明資本主義和環境保護可以相輔相成。

不過，歐盟首三期ETS制度只是大體乎合了「政策平台」、「資金獎勵」、「企業參與」的指標，實證顯示在「創新科技」和「國民配合」方面猶有不足。研究指出在頭兩階段，歐盟為免出現「碳外漏」（carbon leakage）/「污染避難所假說」（Pollution Haven Hypothesis）情況（即工廠以求減低綠能成本故遷往環境法規寬鬆的國家，最終讓總碳排有增無減）而對參與企業過於寬容，愈九成的碳排放權均是免費發放，當中最消耗能源的發電廠、重工業等更是全額補助，結果可作投標、交易的額度和罰款少之又少，變相未能發揮「碳徵稅」效果，與利好環境政策有助激發創新以促進效率和抵消成本的「波特假說」(Porter Hypothesis) 背道而馳。另外，基於營運成本未有大幅上漲，企業也毋須把排污費「轉嫁」消費者，國民生活方式如常，環保意識未能有效提高。

把握後疫情契機 大刀闊斧改革

來到2021年，對於「後疫情時代」的想像，倘然國家及國際社會都能謹記去年教訓，相信會對政府、企業、國民三方攜手推動氣候政策存在莫大潛能。正如曾歷任三屆愛爾蘭總統的 Mary Robinson在一節氣候研討會上所言，人類應該已學習到三點：一是集體行動是化解全球危機的成敗關鍵；二是公共衛生和氣候問題已讓大眾尤覺切身；三是政府應該對科學和專家判斷予以更大信任（見另稿）。Google暨Alphabet行政總裁 Sundar Pichai亦在《經濟學人》雜誌撰文，表示去年防範疫情蔓延時所展現的公私營協同，例如工廠緊急生產口罩、企業協助分配醫療器材、科企研發電子監察系統讓政府追蹤感染者等，正好反映出市場經濟不必然排拒政府在外 —— 應對全球暖化也是同理。

為了有效實現制度、資金、企業、科技、公民之間的「正循環、正回饋」，歐盟ETS大幅修正了前期的不足，並在今年踏進了第四期，有望向全球發達經濟體在氣候政策上充當示範作用。主要改革正是讓「波特假說」成真 —— 以避免「碳外漏」為考量，從鼓勵科技創新與應用著手，來取代過往免費提供大量排放權的做法。歐盟氣候和能員專員Miguel Arias Canete宣佈了將會每年投資3000億歐元在零碳排基建、智慧城市和可再生能源方面，並預期2050年經濟增長率可提高2%。而ETS指導委員會亦增設了兩組減碳基金，分別是相當於至少4.5億排放權、用以獎勵工業科技突破的「創新基金」 (Innovation Fund) 和支持10個最低收入成員國用作低碳轉型和投資的「現代化基金」(Modernisation Fund)。後者更有助緩解東西歐經濟矛盾，把更多生活水平較落後、並以開發天然資源等高污染作業的東歐國家吸納在內，將有利歐盟內部的團結性。

經濟金融層面，為免碳排放權的交易金額大幅浮動（前期經驗是跌價至近0）窒礙減排效果，歐盟同時革新了ETS內的「市場穩定儲備」(Market Stability Reserve, MSR) 機制，容許政府調節儲量，降低對市場的震盪；同時，又以拍賣和交易碳排放權作主軸，結構上較少碳排的行業由首兩期的接近全額免費獲得碳權，下調至最新的30% 並遞減至2030年的0%，意味拍賣的份額與日加重。此外，計劃亦都收緊了企業以其他國際「輔助」途徑，例如「潔淨發展機制」(Clean Development Mechanism, CDM) 和「聯合履行」(Joint Implementation, JI) 來「對沖」碳排放，務求增加「碳市場」的參與率。

政商民攜手合作 達五環正回饋

或許有論者會質疑上述安排會對企業不利、且具政府權力過大甚至干預市場之嫌。誠言，歐盟的「碳市場」有政府參與的成份，然而在面對關係全人類福祉的氣候危機時，肺炎疫情深刻教導了我們國家與私人企業並非根本性對立，反之，公私營夥伴計劃可以更有效提供公共財。歐盟ETS第四期若落實成功，將會造就出多贏局面 —— 商業成本而言，企業一來可以獲享政府的創新科技資助，利用人工智能調節室温、用水、電量等實踐源頭減碳；二來，疫情帶來的商業停擺或可加速線上作業等綠能轉型，使有關企業減少對碳排放權的依賴，長遠有助降低營運成本。對政府來說，市場主導的「碳拍賣」和加重了的罰則，盈收可以注資在綠色基金上，用來持續獎勵環境友好的產業。至於普羅消費者角度，經歷了一年多的生活「新常態」，藉由去年全球減碳8% 讓「我們可以改變環境」不再是夢囈之際，假如政府和工商都能貫徹落實「綠色經濟」重啟地球，小市民的「新常態」則有望半推半就地維持更久。

說到底，歐盟的「排放交易體系」當然只是人類氣候馬拉松上的一小步，但其最大意義卻是打破了「環境保護必然犧牲經濟利益」這種長久錯誤迷思，實證出兩者共存互惠的可持續發展模式。事實上，目前執行「碳市場」的地方不止於歐盟，還有紐西蘭、美國加州、乃至中國局部省份。然而，這對於控制全球升温在1.5度內明顯還是不足夠，必須依賴更多國家、企業、公民積極參與。2021年是人類社會在「世紀疫症」後再出發的新一章，地球難得喘息了一會兒，究竟未來之路會是繼續任由環境惡化以致危及下一代，抑或仿傚歐盟般在環保和經濟上取得平衡、實現永續發展呢？決定權全在你我手上。與其說世界在氣候大戰中取得空前團結，倒不如去思考怎樣才能避免氣候跟人類宣戰？

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