緬甸政變：民主化的考驗

緬甸軍方發言人2月1日以電視講話宣布，拘留該國領袖翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）、總統溫敏（Win Myint）及部份政府官員，並將權力轉移至軍方，由軍隊總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）接管，原副總統、退役將領明穗（Myint Swe）擔任代理總統，並將實施為期一年的緊急狀態。

根據軍方的說法，這項行動是為了處理去（2020）年11月大選出現的「舞弊」事件。在該次選舉中，翁山蘇姬領導的「全國民主聯盟」（National League for Democracy）取得約83%議席，翁山蘇姬本人則有望續任國務資政。軍方支持的「聯邦鞏固與發展黨」（Union Solidarity and Development Party）在476席中僅取得33席，即使加上軍方保留的166席，也不到三分之一的席次。

一般認為，選舉舞弊只是表面理由，真正原因是軍方擔心失去權力。緬甸於2011年走上民主化的道路，至今進行過2次大選；但經歷長達50年的軍事獨裁統治，軍方的影響力仍是無所不在。根據2008年由軍政府頒布的緬甸憲法規定，軍方不僅自動取得四分之一的議會席次，還能掌管3個重要的政府部門，即內政、國防和邊境事務。

翁山蘇姬雖貴為「國母」，但不敢忽視緬甸軍方於幕後扮演的政治角色。例如，她曾容許並公開辯護軍方殘酷打壓境內穆斯林少數族裔洛興雅（Rohingya），此舉雖不致動搖她的國內政治地位，但卻引起國際社會非議，使這位緬甸「人權鬥士」的民主光環大為失色。僅管如此，軍方還是擔心翁山蘇姬選後再度掌權，並以修憲之舉來取消憲法賦與軍方的特權。

此外，政變也被指和軍方領袖敏昂萊個人的權力慾有關。敏昂萊現年64歲，他曾暗示在強制退役年齡65歲後，有繼續從政的打算。澳洲智庫「羅伊研究院」（Lowy Institute）的緬甸分析家勒梅休（Herve Lemahieu）指出，敏昂萊曾有以平民身分參選的念頭，但軍方於去年11月大選的潰敗，讓他知道靠選舉無法更上一層樓。

國際社會對緬甸軍事政變的反應，比起政變本身似乎更加詭譎。緬甸政變是美國總統拜登上任後，面對的第一個外交挑戰。他必須在政治理念和安全利益之間做出選擇。拜登迅速作出強烈反應，他認為緬甸軍方舉動，是對該國民主過渡進程的直接攻擊。拜登強調：「武力絕不該用於企圖推翻人民的意願，或企圖抹去可信的選舉結果。」拜登經過一場選舉「混戰」，好不容易才登上美國總統的寶座，這番話出自他的口中，真是別有一番滋味在心頭。

拜登強調人權和民主，緬甸政變不但提供拜登強化理念的機會，並可藉此凝聚盟邦的向心力。在美國登高一呼下，英國、歐盟等西方盟國紛紛響應，譴責緬甸軍方的舉動，並要求釋放翁山蘇姬，否則將隨美國採取制裁行動。聯合國秘書長古特瑞斯（António Guterres）稱緬甸軍方的舉動為「對民主改革的沉重打擊」。聯合國安理會也特地為此召開閉門會議，共商因應對策。

東南亞國家包括柬埔寨、泰國、印尼和菲律賓等，認為政變是「該國內部事務」，不願批評緬甸軍方。上述國家的反應並不讓人意外。泰國及柬埔寨現由強人統治；印尼及菲律賓雖是民主國家，但被認為「民主規範和價值正逐步被削弱」。

日本的反應比較特殊，因為緬甸近年來大力發展與日本及印度的關係，外界認為緬甸是為了降低對中共的依賴。日本首相菅義偉對政變延後回應，引發媒體關注；防衛副大臣中山泰秀（NAKAYAMA Yasuhide）接受《路透社》專訪時則指出，「如果我們停止防衛交流，緬甸將加強與中國軍方的關係，並進一步疏離美國、日本、英國等民主自由國家。我認為那會對區域安全構成風險。」顯然日本與西方盟國的考量不同，不願得罪緬甸軍方。

針對緬甸軍事政變，中俄立場相同之處，是不隨西方的強硬調子起舞、不贊成聯合國安理會對緬甸軍方採取過激行動；不同之處在於，俄羅斯避免評論，中共則是不得不表態。中共起初未明確定調「政變」，僅以緬甸「正在發生的事情」含糊帶過。隨後中共外交部發言人表示「希望各方維持政治及社會穩定」，呼籲「在憲法和法律框架下妥善處理分歧」。由於緬甸對中共具有重大的地緣政治價值，中共對這場軍事政變的反應相當謹慎小心，不願得罪緬甸軍、民的任何一方。

外界關注中共的反應，是因緬甸為中共外長王毅今年1月11日至16日東南亞四國之行的首站。因此有傳言指出，王毅此行與緬甸政變有關，但立即遭到中共否認。實際上，中共和緬甸軍政府有長期交往；另一方面，雖然中共與翁山蘇姬的政治理念不同，但緬甸民主化後，中共同時與緬甸軍方和文人政府維持良好關係，王毅本次出訪也分別會見翁山蘇姬和軍方領袖。

中國是緬甸的第二大投資國，僅次於新加坡。2019至2020上半年，中國大陸是緬甸的最大貿易夥伴，緬中貿易占緬甸貿易總額的33％；另被視為中共「一帶一路」旗艦項目的「中緬經濟走廊」，就是在翁山蘇姬領導的「全國民主聯盟」政府任內簽訂的。

2020年1月，習近平對緬甸進行國事訪問時，表達對打通中國在印度洋門戶的期待。中共援建的皎漂（Kyaukpyu）深水港，是緬中油氣管線的起點，終點則位在中國重慶。這項建設將使中國得以繞過麻六甲海峽，更快連結到印度洋。

在開發中國家，軍人干政常被作為政治學個案研究的對象，所謂「軍隊國家化」是一件知易行難的工作。記得曾任泰國總理的政治學者譚寧（Thanin Kraivichien）說過，開發中國家的民主化並非一蹴可幾，必須先孕育民主的政治文化，以及建立民主的政治結構。緬甸政變後，數以萬計的民眾已走上街頭示威抗議，在國際社會矚目下，這次事件能否和平落幕，看來還有待進一步觀察。

【作者 趙春山／淡江大學中國大陸研究所榮譽教授；亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問】

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