總統與行政院長的憲法誡命 不容破壞

行政院長請辭，如果總統尚未任命新的人選，可以由總統親自代理行政院長的職務嗎？憲法容許總統兼任行政院長嗎？這是今年春節期間，引起輿論關注的一個假設性憲法問題。

總統與行政院長是相互制衡的憲法機關；總統發布命令，必須行政院長副署；未經行政院會議通過，總統不得發布緊急命令；大法官曾經做出憲法解釋（釋419）明白指出，性質上互不相容而具有制衡關係的憲法職位，不得由同一人兼任其職。所以副總統兼任行政院長，就會發生違憲的顧慮。副總統尚且不得兼任行政院長，總統自亦不得兼任行政院長。

這正是大法官在另一則憲法解釋（釋627）中闡明我國的憲政體制是雙首長制的道理。總統在憲法明文賦予的行政權範圍內是最高行政首長；行政院則係由憲法第53條規定授予其概括之行政權；大法官並曾解釋（釋613），行政院作為最高行政機關，為維護行政一體，以實現責任政治，行政院長之行政人事任命權不可任意遭到剝奪。立法院應該尊重行政院長的人事權；總統也應該，只可適度協力討論商量，不可越俎代庖，置憲法規定的體制於不顧。

簡單地說，我國不是總統制國家，而是學理上稱為半總統制或是雙首長制的國家，總統與行政院之間，雖然經常協力合作，但是仍然具有制衡關係，這其中最重要的例子就是，總統依據《憲法增修條文》第2條第3項規定，不經立法院事前同意即得發布超越法律規定的緊急命令時，唯一的事前制衡機關就是行政院；行政院院會若不同意，總統不能發布緊急命令。

論者常以為，自民國97年修憲之後，總統任命行政院長，無須立法院同意，總統可以隨時隨意免除行政院長的職位；果然如此，行政院長如何能夠有效制衡？其實，總統任命行政院長，目的應是由行政院長依照憲法向立法院負責執行立法院的立法，而不能只謂自對總統負責。大法官還曾解釋，立法委員任期屆滿時，行政院長有率內閣總辭的憲法義務（釋387），而與行政院於新任總統的禮貌性辭職，有所不同（釋419）。行政院長未辭職而立法院若是不表異議，既不等於行政院不須向立法院負責，也不等於總統即得隨時免除行政院長的職務。

一個必須思考的問題是，總統一旦啟動緊急命令的程序，即無權更動行政院長，憲法的制衡設計才不致破毀。同樣的問題，也會在行政院長辭職的時候出現。行政院長即令遞出了辭呈，在總統任命新的行政院長之前，應由原任院長率領看守內閣以為過渡，這也是向來的慣例；總統應該找不到自行代理缺位行政院長的理由。即使原任院長有因故不能看守的情形，也還有副院長可以代理看守，更不妨（立法）列出由閣員代理的順序，似難想像有什麼必須由總統代理行政院長的情形。如果總統竟然自任代理人，即應循正當程序檢討其適憲性；無論如何，代理期間，總統無權發布緊急命令。

也許有人會說，總統、副總統均缺位時，憲法容許行政院長代行總統職權，所以總統應該也可以代理行政院長。此中尚有幾點必須釐清。第一，行政院長代行總統職權有憲法明文可依，總統代理行政院長，既乏憲法明文，也缺少正當理由；因為，原任行政院長可以看守，總統則既可盡速尋找繼任人選，至不濟事，也可指定代理人選，實在沒有由總統自行代理行政院長。無論如何，臨時代理，絕對不等同於可以兼任。總統不得兼任行政院長，是憲法的誡命，不容破壞。（作者為東吳大學法律研究所教授）