【Yahoo論壇/曾志超】財劃法不修 地方自治困境無解

·中華經濟與金融協會副秘書長
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圖片來源:中央社
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作者為中華經濟與金融協會副祕書長

最近我國對於地方自治的變革是否修正《地方制度法》(以下簡稱《地制法》),吵得不可開交。但是這種做法完全是畫錯重點,如果沒有修正《財政收支劃分法》(以下簡稱《財劃法》),根本無法解決現行的地方制度問題。

從超徵稅款分配談起

我國《地制法》連年修法,從1999年立法後,已經修法12次,地方自治多次重大變革,從二個直轄市暴增至六個直轄市。彰化縣去(2021)年底已向內政部提出改制計畫書,蔡政府也打算修法後讓新竹縣與新竹市合併升格為直轄市,未來很可能有八個直轄市。

然《財劃法》卻在1999年後就沒再修正,維持二直轄市與二十三個縣市時期的財政收支劃分方式,當然產生許多矛盾之處。

吾等可從近期公布的超徵稅收分配金額看出端倪,近年來我國稅收除前年營所稅因疫情可申請免辦暫繳未超徵外,幾乎年年都出現超徵。去年超徵數達4034億元,創有史以來最高的超徵紀錄,其中地方稅收超徵數為619億元,然分配給地方的普通統籌分配稅款僅約360億元。易言之,超徵的稅款分配給地方的金額,不到實際總金額的一成,也低於地方超收款的六成。

《財劃法》四大缺失

我國現行的《財劃法》主要有以下四個問題:

一、中央集錢。根據《財劃法》的設計,中央政府將最肥的稅收都納入自己的口袋之中,以去年稅收為例,引用財政部日前公布的「110年12月全國賦稅收入初步統計」數據,2021年全國稅賦實徵淨額2兆8450億元,前三高稅收所得稅(含營利事業所得稅與綜合所得稅)達1兆2241億元、營業稅4565億元與證交稅2753億元,就占了全體稅收的將近七成(69%),其中營業稅、菸酒稅及期貨交易稅,還是1999年修正時改列為國稅。

二、獨厚直轄市。中央政府獲得絕大多數的稅收後,再以統籌分配的方式分配給地方政府。而直轄市與非直轄市政府卻有極大差異,讓第一級的直轄市分得高達61.76%,剩下的才分給第二級的縣市(24%)與第三級鄉鎮(8.24%)。

三、地方倚賴中央施捨。上述統籌分配款根本不敷使用,所以各級政府須仰賴「一般性補助款」與「計畫型補助款」。由於補助款缺乏具體明確的分配標準,金額又十分龐大,例如今年的一般性補助款就將近2000億元,宛如是行政院的小金庫,有很大的分配空間,每年都有縣市長抱怨分配不公,加大各縣市財政分配不均問題。

四、缺乏區域平衡功能。各個縣市因產業與環境不同,稅收呈現極大的差異,例如許多農業縣主要的產業著重於初級產業,人口外流嚴重,稅收陷入窘境,需要透過中央財政衡平。惟現行做法往往讓富有縣市獲得更多的資源,像是今年統籌分配稅款與一般補助款約5000億元,台北市就得到最多577億元,高雄市也有490億元,二者就占了21%。

財政部不該逃避改革

財政資源分配制度失當,使得地方政府財源分配極度不均,導致縣市政府都想透過升格成直轄市,以獲得更多的財源改善現有財政問題。若不修正上述的問題,中央與地方的財源分配爭議,就永遠無法解決。

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