【Yahoo論壇/何展旭】中選會不僅公然違法,還成了憲政怪獸!

作者為國政研究基金會司法及法制組召集人

圖片來源:中央社
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中選會對完成公告之公投案,修正行政院意見書並重新公告,領銜提案人幸福聯盟質疑其違反公投法,並向台北高等行政法院聲請停止執行。法院裁准停止執行,中選會卻反斥裁定有違法疑慮,不但要提抗告,更捍然拒絕遵從法院裁定。中選會公然挑戰司法,傷的不只是政府威信,更成了摧毀憲政法治的酷斯拉!

依《公民投票法》第17條第1項規定,主管機關(即中選會)就公投案之投票日期時間、編號、主文、理由書,政府機關針對公民投票案提出之意見書,以及公民投票權行使範圍方式等事項,應於公民投票日二十八日前公告。公告的目的磺是使人民瞭解行政行為之內容,同時確定法律關係與效力,尤其是《行政程序法》第110條第2項規定,一般處分自「公告日」或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。

如果允許中選會在法定期限之外,任意修正更動公告內容,不僅《公民投票法》第17條法定公告期限將形同具文,更破壞公民投票程序的完整性,導致公投案過程及效力的紊亂。假若今日補提意見書的,不是上級機關行政院,而是一般人民,中選會還會允許這種「偷吃步」,而修正重新公告嗎?

再看中選會拒不停止執行的理由,更是令人啼笑皆非。中選會除了指責法院裁定違法,還說重行公告有前例可循,並符合「歐洲理事會設立的威尼斯委員會(The Venice Commission of the Council of Europe)對公民投票法主管機關的中立要求」。中選會將主管法規《公民投票法》視之為無物,而去援引「威尼斯委員會」的規範或指針,豈不是無厘頭的脫線行為!難不成我們已經是那個委員會的成員國,還是中選會自認是其轄下的機關?

更嚴重的是,中選會的行為不但違法,且已經違悖權力分立原則而違憲。作為憲法基本原則之一之權力分立原則,其意義不僅在於權力之區分,將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關擔當履行,以使國家決定更能有效達到正確之境地,要亦在於權力之制衡,即權力之相互牽制與抑制,以避免權力因無限制之濫用,而致侵害人民自由權利(參照司法院大法官釋字第613號解釋)。從洛克、孟德斯鴆以降,獨立的司法權是防止政府機構濫權,以及維護人民權益的重要機制。

所謂「司法」,觀念上係相對於立法、行政而言,其實質之意義乃指國家基於法律對爭訟之具體事實所為宣示(即裁判),推動此項作用之權能,一般稱之為司法權或審判權。以我國現制而言,行政訴訟、公務員懲戒、司法解釋與違憲政黨解散之審理等「國家裁判性之作用」均亦包括在內(參照《憲法》第77條至第82條、《憲法增修條文》第5條及司法院大法官釋字第392號解釋)。

行政訴訟既然作為訴訟制度之一種,《行政訴訟法》分別設有停止執行程序(第116條至第119條)及保全程序(第293條至第303條),用以滿足人民於行政訴訟中暫時權利保護之需求。《行政訴訟法》第116條第5項規定:「停止執行之裁定,得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份」,停止執行裁定具有形成力,屬於形成裁定,裁定一旦做出後,法律關係將逕行發生變動,無待法院之強制執行(參照最高法院99年度裁字第2779號裁定、臺北高等行政法院99年度執字第57號裁定)。準此,行政法院所為停止執行裁定,直接課予行政機關不得執行或續行原處分或決定之義務,如同司法院秘書長呂太郎所言:「裁定就是個案的法,它就是法律」!

中選會對於台北高等行政法院所為停止執行之裁定,固非無異議之權,惟其僅得依法提起抗告(參照行政訴訟法第119條),並無可逕自決定續行原處分。否則,不啻以行政權凌駕司法權,侵犯司法權之核心領域,不僅違悖《行政訴訟法》課予機關之義務,更嚴重破壞權力分立之憲法原則,已屬重大違憲之舉。

中選會是獨立機關,本應該依據法律獨立行使職權,沒想到卻是獨立於法治之外,化身為捍衛執政者的鐵衛軍,成了恣意違法濫權的機關,甚至是吞噬憲政體制的怪獸。這種只有立場、沒有法治的機關,較之「只知汪直太監,不知有皇帝」的西廠,恐怕還更勝一籌!

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