【Yahoo論壇/何展旭】換作是你 你敢當吹哨者嗎?

國政基金會司法及法制組召集人
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作者為國政基金會司法及法制組召集人

肅貪揭弊 擬訂吹哨者保護法。中央社資料照
肅貪揭弊 擬訂吹哨者保護法。中央社資料照

有公務員因檢舉任職單位貪污,透過政風室向廉政署自首,提出證據協助檢方調查,讓貪腐不法案件得以曝露並受到司法追訴。然而揭弊者不僅飽受「抓耙子」的同僚壓力,法院雖給予免刑判決而免去牢獄之災,但由於仍屬有罪判決,依《公務人員任用法》相關規定不得任職公務員,遭核定免職而丟了飯碗。

當事人雖對《公務人員任用法》不合理之處提起釋憲,但更重要的是,這起案件凸顯目前揭弊者保護的不足,以及立法的迫切性。

現行揭弊保護機制不足

打擊貪腐不僅是建立廉能政府的必要手段,不僅對公部門極為重要,對私部門同樣亦不可或缺。發生於政府或企業內部的犯罪行為,往往不易察覺,縱然察覺亦不易取得相關定罪證據,而交由國家主導的刑事訴追機關進行偵查,這種由外而內的反貪制度顯有不足之處。

為有效打擊貪污行為,若干國家及國際組織開始關注由內而外的反貪機制,立法保護《吹哨者》(whistleblower)的機制即應運而生,藉此保護揭弊者勇於出面舉發貪污不法,讓機關組織內部重大的違法弊案無所遁形。

例如美國的《揭弊者保護法》(Whistleblower Protection Act)、英國的《公益揭露法》 (Public Interest Disclosure Act),以及日本的《公益通報者保護法》等立法例。

我國目前尚無完整、具體的揭弊保護機制,亦無單一專法規定,類似規範卻散見於不同的法令之中,諸如《證人保護法》、《獎勵檢舉貪污瀆職辦法》、《公務人員保障法》、《證券交易法》、《組織犯罪防制條例》、《勞動基準法》、《勞動檢查法》及其他相關規定等。不僅規範過於零散,同時對於揭弊者保護程度亦顯不足,以致難以完全發揮功能。

以目前最重要的揭弊者保謢規範《證人保護法》來說,雖然羅列各種保護證人措施,然而不但適用案件範圍有所限制,其中最主要的「污點證人」制度亦有缺陷。

依《證人保護法》第14條第12項規定,如為共犯供出其他共犯,可以減輕或免除其刑(即所謂的「窩裡反條款」),若是涉他案而非為本案共犯,但因知道本案情形而做供,可為不起訴處分。主要保護措施僅止於刑事責任的豁免,其他更進一步的保護措施,例如工作權的保障,則付之闕如,才會發生公務員因揭弊而丟了飯碗。

此外,揭弊人之身分保密、人身安全保護之不確定性、安置處分期間過短,及窩裡反條款之適用要件由法官決定,減損檢察官談判籌碼等,足見現行揭弊保護機制顯有待加強。

未來揭弊者保護立法面臨的課題

從各國對於揭弊者保護的立法例觀之,主要在三個面向。一是建立揭弊的管控機制,避免揭弊者舉發後,無法獲得公正的處理,讓揭弊者面臨極大困擾,甚至惹禍上身。

其次是設置特別的保護機制,諸如人別身分的保密、人身安全的保護,以及工作職位的維持,確保揭弊者免於遭致不利益後果。最後是鼓勵揭弊的特別措施,最常見的是給予揭弊者特定檢舉獎金,以及減輕或免者刑事責任,藉以提高揭弊的誘因。

由於現行《證人保護法》僅適用於刑事不法案件,且保護措施不周全,揭弊人必須承擔高風險,以致揭弊成效不彰,重大弊案仍時有所聞。因此,自2009年起即有立法委員及法務部即提出《揭弊者保護法》相關草案,然由於歧見爭議過大,迄今仍未完成立法。

首先,制定單一揭弊者保護專法,雖是主要的立法方向,但亦非無不同意見。考試院及銓敘部即指出,其他法律就防範貪腐已有相關機制設計,例如政府採購法等,是否以研修個別組織法或作用法的方式,更為妥適?軍情、情治、司法、調查等機關業務性質具特殊性或機敏性,已有監督管理及防弊機制,是否應排除在外?

其次,在《揭弊者保護法》的立法方向,法務部主張,考量公部門具科層體制及特別權力關係,就清廉標準要求更甚於私部門,且公部門現有法令架構較為完善,私部門的揭弊範圍過廣,且整合各權責機關有難度,通報程序無共識,若公權力過度行使會影響市場經濟發展,宜採「公私分立」、「公部門先行」之立法策略。

然而多數的立委提案版本,主張為維護公共利益,鼓勵揭露弊端,除貪污舞弊之外,對於涉及社會公共利益之領域皆應有揭弊者保護制度,應採「公私併行」的立法,顯見行政與立法部門主張的歧異。

由立法方向不同,法律適用範圍亦見紛歧,法務部草案將揭弊範圍規定在故意瀆職罪、貪污罪、職務上違反公務員服務法、違反公職人員利益衝突法而情節重大等四項,至於立委提出的版本,不但將刑事不法擴及至公共危險罪章、侵占罪章、詐欺背信及重利罪章、妨害電腦使用罪章之行為,並且涵蓋金融案件、環境污染案件、食安案件及勞動案件等。

再者,對於揭弊者保護措施方面,法務部及立委所提草案,原則上均有「身分保密」、「隨身保護」、「禁止或限制接近」、「禁止騷擾等干擾行為」及「職位保障」等規範,但應否採取「舉證責任倒置」、「懲罰性賠償金」,以及「得」或「應」免除減輕法律責任,則有不同規定。

對於受理揭弊機關,法務部草案限於「檢察機關、司法警察機關或政風機構」。然而立委所提版本,有主張增設專門機關及人員者,例如「揭弊人保護及獎勵委員會」、「保護委員會」,以及「公益通報者保護官」等,甚至主張「主管機關」、「公開發行公司」、「民意機關」及「媒體」,亦可作為受理揭弊機關。

此外,目前相關草案對於濫用揭弊機制者並無課責的規定,顯失衡平,故銓敘部認為,應該強化濫用揭弊防範機制,避免誣控濫告情形發生。

綜上所述,對於揭弊者保護的立法,雖呈現百家爭鳴、莫衷一是的困境。惟不論如何,政府仍應化解歧見凝聚共識,儘速完成立法,以建立完善的揭弊者保護法制。倘非如此,在保護機制不足的情形下,何人敢甘冒矢石勇於揭弊,想要打贏反貪腐戰爭,豈非緣木求魚?

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