【Yahoo論壇/劉仕傑】美國會在美中貿易戰拿一國兩制的香港祭旗嗎?

劉仕傑首度參選公職的外交官
劉 仕傑

作者為外交官

圖片來源:中央社
圖片來源:中央社

南華早報3月4日出現一則關於美中貿易戰的「花邊」新聞,說是花邊,是因為這則新聞沒受到台灣媒體太多注意,但新聞背後其實藏著重要訊息。

簡單說:美國駐港澳總領事唐偉康(Kurt Tong)拒絕為他自己日前在一場活動中的演說言論道歉,他堅持稱「身為一位外交官,他的工作是要協助激起透明對話」。唐偉康是在2月27日一場香港科技大學EMBA校友會的演講中提及「一國兩制」的香港面臨許多危機,進而影響香港的自治(autonomy);他舉例,2018年一國兩制的香港出現了許多不幸的第一次,包括香港第一次禁止一個政黨,第一次外國記者被拒絕入境,第一次因為政治理念許多候選人失去資格等等。在這些案例中,中國政府顯得親密介入(intimately involved)香港政府的決策過程;香港自治的程度對於合理化(justify)美國在「香港政策法」(Hong Kong Policy Act)下給予香港特別待遇至關重要。

可以想像,唐偉康此言一出,中國外交部駐港特派員公署馬上重砲抨擊,香港內親中政要也應聲附和,例如前香港政務司司長暨現任中國政協常委唐英年表示:唐偉康應該謹慎思考此言將危害美中關係。

美國駐港澳總領事館的外交重要性

許多人不太清楚美國駐港澳總領事館的地位。首先,它的英文名稱是Consulate General(總領事館)。在駐外使館的位階上,在兩國有邦交的前提下,總領事館是位於首都之外城市的外交機構,大使館則是位於首都的外交機構。一般來說,大使館的業務著重邦交政務,總領事館的設立多強調經貿文化交流,原則上總領事館必須接受大使館的指揮管轄。

以美國而例,美國在中國的外交機構,除了位於北京的美國駐中國大使館之外,另外還有五個總領事館,分別位於成都、廣州、上海、瀋陽及武漢。這五個總領事館的館長,也就是總領事(Consul General),必須向駐於北京的美國駐中國大使(現任是Terry Branstad,他是前Iowa州州長)報告。

注意到了嗎?這五個總領事館沒有包括港澳。

為什麼沒有列入呢?因為美國駐港澳總領事館直接向華府的美國國務院報告,不須受美國駐中國大使館管轄。換句話說,唐偉康的老闆不是美國駐中國大使Terry Branstad,而是美國國務卿龐畢歐(Mike Pompeo)。唐偉康雖然是總領事,但有大使銜(Ambassador)。

這是重要的觀察指標。一般來說,A國駐B國的總領事,不能夠在雙邊關係上有不同於大使館的官方說法,畢竟總領事館負責經貿文化業務,外交關係由大使定調發言。但正因為美國駐港澳總領事館並非隸屬於美國駐中國大使館,所以唐偉康的發言,事實上是傳遞龐畢歐的訊息。事實上,唐偉康的演講稿中,意有所指地提到了龐畢歐的名字。他是這樣說的:「我的老闆,國務卿龐畢歐,總是說美國實行『夥伴經濟學』(partnership economics),這可見證於我們熱愛雙贏、開放市場貿易及投資建制」。

這正是為何中國外交部於第一時間跳腳,因為這顯然並非唐偉康失言。在美中貿易戰如火如荼的當下,美國國務卿龐畢歐是否訓令唐偉康執行他的意志,亦即「放出訊息,讓中國知道美國有可能調整對香港的特殊經貿待遇」。換言之,香港的特殊(differential)經貿待遇,成為美中貿易戰的籌碼。

什麼是香港政策法?

讓我們回顧一下歷史並細究香港政策法(Hong Kong Policy Act)的地位。此法的本質是美國國內法(domestic law),通過於1992年,又被稱作「香港關係法」。一個粗略但不夠精準的對比就是,它是「台灣關係法」(Taiwan Relations Act, TRA)的香港版。2019年適逢TRA四十週年,TRA事實上也是美國國內法。這樣理解吧,美國政府藉著台灣關係法與香港政策法,來特別規範與台灣及香港的外交關係。

細看1992年通過的香港政策法條文,一開始就開宗明義說,美國國會承認(recognize)1984年的中英聯合聲明,規範的對象當然就是1997回歸後的香港。條文中5711條載明「美國在維持香港的信心及繁榮等,扮演主動的角色」,第5713條載明「美國將視香港為經貿上的分開領域(a separate territory in economic and trade matters)」,「美國將持續對待香港為在經貿領域上完全自治於中國之外的領域(treat Hong Kong as a territory which is fully autonomous from the People’s Republic of China with respect to economic and trade matters)」。

一言以敝之,美國給予香港的特殊(也就是優惠)經貿安排,包括低關稅等,其法源根據就是香港政策法,而這個香港政策法的重點,就是美國要確認香港在經貿領域維持完全自治。所以當唐偉康釋放訊息,質疑香港不再擁有過往的自治地位,且美國將重新思考是否將持續給予香港特殊經貿待遇時,中國政府跳腳了。別的不說,美國是香港第二大出口市場,光2018年雙邊貨品貿易總額為370億美元,雙邊服務貿易也高達數百億美元。假如美國真的不再給予香港現今的差別優惠經貿待遇,這將重創香港的經濟。

對台灣的啟示

唐偉康這篇標題為「香港在印太經濟的角色」(Hong Kong’s role in Indo-Pacific Economy)的講稿字數將近5000字,對台灣有很嚴肅的啟示。

第一,美國顯然對於香港在一國兩制下能否繼續維持自治表示懷疑,而這個質疑出於有大使銜的總領事口中,某個程度上是國務院的意旨。美國當然重視香港的經貿利益,而一國兩制下的香港逐漸喪失自治地位,直接影響美國的經貿利益。在台灣,統派人士對於中國所提的一國兩制高聲唱和。美國支不支持一國兩制的台灣?或許已經在這篇演講中給了一個方向。

第二,唐偉康在講稿中表示,許多生意人跟他表示不在意香港的自治地位逐漸喪失,經濟不會因此受影響,但他不這麼認為。相反地,他認為香港政治及民主空間的縮小,將有害理念及創新的市場。是不是聽起來很熟悉?台灣的藍營政治人物認為經濟與政治可以分開,這套論述顯然並非美國所能接受,起碼不是唐偉康或甚至是美國國務院所能接受。

第三,香港在美國的印太戰略扮演重要角色,對美國而言,一個維持經貿完全自治的香港,方符合美國利益。而台灣呢?台灣也是美國印太戰略下重要的一環,目前的台灣當然是維持政治上及經貿上的完全自治。習近平對台灣所提的一國兩制,將危及台灣的自治,美國決不樂見。

這篇分析,以及唐偉康講稿,台灣的藍營政治人物都應該讀讀。

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