【Yahoo論壇／曾志超】治絲而棼的都更條例修訂

作者為中華經濟與金融協會副秘書長

去年底甫通過《都市更新條例》(以下簡稱《都更條例》)修正案，然內容創新有限，整體上仍以容積獎勵為都更的主軸，對城市的長遠發展與都市整體規畫裨益有限。

• 本次修正的要點

2013年四月司法院大法官會議第709號解釋，認為《都更條例》部分條文不符合正當行政程序原則，被宣告違憲，本次修法主要就是針對違憲的條文進行修正，其重點如下:

第一、提高都更案的同意門檻：大幅提高各項程序的門檻，例如都更事業概要同意門檻中的同意戶比例，由原本十分之一所有權人的同意，一舉提升至二分之一同意，亦即半數住戶同意才可發動都更。

第二、健全不同意戶的程序保障：強化不同意戶權益的四道防線處理，包括更新地區劃定及自劃單元劃定基準均應由都市計畫委員會審議、案件如有爭議應一律聽證、審議制度及拆除前應落實兩公約有關真誠磋商精神進行協調溝通後，以減少執行爭議。

第三、訂立容積獎勵上限:獎勵後之建築容積，不得超過各該建築基地一點五倍之基準容積或各該建築基地零點三倍之基準容積再加其原建築容積。變更策略性更新地區，其獎勵後之建築容積不得超過各該建築基地二倍之基準容積或各該建築基地零點五倍之基準容積再加其原建築容積。

觀察修法內容，健全相關程序頗值得肯定。然而，整個都市更新的作法，仍不脫原有以容積獎勵促進老屋重建的作法。

• 失控的容積獎勵

長久以來台灣習以容積獎勵作為都市更新的主要誘因，原本希望透過容積獎勵，讓原有的建築可以蓋的更高，原住戶可以分得較多的空間，以吸引更多人願意投入，然實施多年不但促成的都更案相當有限，還帶來許多後遺症：

首先，破壞都市景觀：政府經常提供各種不同的容積獎勵，動輒提高原基準容積率的1.5倍，甚至在策略地區（主管機關劃定或變更策略性更新地區）還可高達二倍的基準容積率，導致受獎勵的房子愈蓋愈高，超越既有的都市計畫範圍，都市整體景觀受到嚴重的破壞。

尤其是2017年《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例》（以下簡稱《危老條例》）通過後，問題益加嚴重。只要符合安全堪虞，或屋齡30年以上耐震能力未達標準，不須經都市更新審查程序，即使是小面積基地重建，也可享有一點三倍之基準容積或各該建築基地一點一五倍之原建築容積獎勵，並放寬建蔽率及建築物高度。台灣30年以上的住宅高達384萬戶，有四成以上的耐震度堪憂，符合資格的建築數量相當可觀。由於《危老條例》門檻遠低於傳統都市更新（即《都更條例》的「實施權利變換」，簡稱「權變案」），即使容積獎勵略低，但因無最低面積限制，所有權人整合容易，且行政程序快速，可以預見多數程序繁瑣且開發面積需一千平方公尺以上的權變案，可能會改採危老案，讓危老重建案將會成為主流，使得市區窄巷內將布滿小面積的高樓，成為都市景觀的殺手。

其次，降低居住品質：《都更條例》在第一條明定，「復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益」為制訂該條例的立法目的。然而，過度提供容積率與建蔽率，實與其立法宗旨相違逆。在既有的土地，蓋更多的樓層，勢將增加區域人口密度、造成交通堵塞與環境汙染、阻擋其他建築的日照、原有的公共設施不敷使用與逾越既有的防災規劃等問題，導致居住品質與環境均為之惡化，還可能會破壞老城區的歷史文化特色。

尤有甚者，加速惡化都市不均衡發展:都市更新最可能發生於市價較高的區域，引用財團法人國土規劃及不動產資訊中心的資料顯示[1]，2007年台北市的大安區與松山區實施的容積率，已經超過基準容積率，並呈現負值（分別為-32%與-46%），而最需要更新的大同與萬華等老舊行政區，容積大量移轉至高價行政區，改建比例偏低，基準剩餘容積率高達94%與104%。而且這已經是12年前的統計資料，可以想見今日大安、信義、松山、中山及中正區等高價行政區，容積集中問題已更形嚴峻，珠住環境也跟著惡化。造成市區人口益加密集，加重區域不均衡發展問題。

第四，少子化下對建築的需求降低：台灣近年生育率在全球敬陪末座，國發會去年八月公布 2018-2065 年人口推估報告，推估2022年總人口數就將呈現負成長。少子化不但造成人口結構惡化與人口紅利消失，也代表未來對房屋的需求將大幅下降，日本正面臨閒置空屋愈來愈多的問題。加上根據行政院主計總處公布資料，至2017年底臺灣地區自有住宅之比率已達84.8%，再提高空間有限。政府提供容積獎勵鼓勵建商蓋更多的房子，少子化造成人口下滑，未來需求大減，日本空屋棄置問題極可能也會在台發生。

• 重新檢討容積獎勵

政府為了達成老屋改建的政策目標，提高容積率與建蔽率等獎勵，以增加住戶改建的誘因，確有其必要性。惟政府卻把容積獎勵成為都更的萬靈丹，提出「住戶不用花一毛錢」、「一坪換一坪」、「加贈車位」等口號，讓老屋所有人有過高的期待，紛紛與建商漫天喊價，真正完成都更的數目相當有限，過高的容積獎勵或許還是都更的反誘因。台灣政治人物普遍認為，都更與拆除重建劃上等號的迷思下，不斷增加容積獎勵。本次修法雖然訂出獎勵上限，但仍無法解決破壞市區景觀及都市計畫、生活環境惡化與擴大區域發展不均衡等問題。

都市更新應有長遠的規劃，容積獎勵不該盲目提升，甚至須思考，除了有安全上的考量的老屋之外，真有必要讓所有的老屋都重建嗎?國際許多大都市，還以保留大量的舊有老建築為榮，吸引無數的觀光客前往朝聖。

本文以為，都市更新應有新思維，打破建築新才是好的觀念，剷除老屋重建並非都更的唯一途徑。應將維護舊有建築、優化區域環境與保護傳統文化資產等也應納入都市更新的一環，發掘都市多元樣貌，彰顯居民的聲音，型塑特有的城市生命力。

[1] 吳比娜，都市更新，房屋一定要越長越高嗎？，鳴人堂，2017年12月12日。

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