【Yahoo論壇/李正修】脫歐變「拖」歐 英國會選擇硬脫歐嗎?

李正修國政基金會副研究員
圖片來源:中央社
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作者為國政基金會副研究員

2019年3月29日格林威治標準時間晚上11點,英國全地居民陷入不確定感的焦慮情緒,原先「英國正式脫離歐洲聯盟」(Brexit)的預定時刻並未被啟動,因為在15分鐘之前國會第3度拒絕梅伊首相提出的「脫歐」協議。結果雖讓她難堪,卻也使得英國陷入更大麻煩,已經無人知曉脫歐下一步該往哪個方向走。對此,歐盟理事會主席容克也決定於4月10日召開會員國領導人的緊急應變會議,商討是否讓脫歐日期再延後,以免無協議脫歐導致兩敗俱傷。

英國國會通常在週五沒有重要議程,方便議員返鄉經營選區,但3月29日這天的表決結果讓全歐洲國家無所適從,等於過去2年的談判與努力皆成空。

若按梅伊在第2次投票遭國會否決後、急忙與歐盟達成臨時延後脫歐共識的時程來看,倘若國會無法在4月12日前通過脫歐協議或找到新替代方案的話,無協議的硬脫歐(hard Brexit)將無可避免。

29日晚間投票前,梅伊以自己的官位當賭注,呼籲國會通過脫歐協議草案,她願在5月22日英國正式脫歐後辭去首相一職,交由繼任者與歐盟展開彼此未來經貿模式的談判。可惜的是,她的領導威望已不足以說服反對派,甚至連與保守黨合組多數政府的北愛爾蘭「民主聯合黨」(DUP)都對目前的「邊境保障措施」(backstop)存有疑慮,因此拒絕力挺,雖然有原先主張脫歐的幾位重量級議員這次選擇支持,卻仍無法扭轉劣勢。

目前最新發展是,國會將在4月1日先再次舉行各替代方案的「意向表決」(indicative votes),獲多數支持的方案稍後再與執政黨的「脫歐」協議一決高下,梅伊希望藉由第4次投票「爭取有秩序脫歐」,且不排除與歐盟再協商延後脫歐日期(Brextension)。不過她也表明,「任何延後脫歐的決定,幾乎確定英國將參加5月23日舉行的歐洲議會選舉」。但梅伊提出警告,若國會通過她不想落實的脫歐方案或提不出另外選項,她考慮提前大選,由全民裁決脫歐方式,這將等同是第二次脫歐公投。

梅伊的弱領導造成民主困境

當梅伊於2016年7月接替因脫歐公投失利而辭職的卡麥隆時,就以「柴契爾夫人」繼承者自居,希望以一己之力帶領英國開創脫離歐盟後的新局。然而,由於她原先支持留歐,現在卻領導英國與歐盟談判脫歐事宜,使得許多人質疑她的立場反覆;而黨內留歐及疑歐派的抗衡與掣肘,加上工黨等著看好戲,注定梅伊「脫歐」這條路不好走。

梅伊2017年3月啟動里斯本條約第50條(Article 50),告知歐盟預定於兩年後的3月29日正式脫離該組織。經過兩年的密集談判磋商,梅伊2018年12月正式向國會提交脫歐協議草案,距離正式脫歐只剩4個月時間。

自信滿滿的梅伊還開放同黨議員不需依黨鞭指示投票,怎知這竟然是她一連串失敗的開始。

國會三次否決梅伊「脫歐」協議的日期及票數如下:

  1. 1月15日:432票反對vs.202票贊成(差230票)

  2. 3月13日:391票反對vs.242票贊成(差149票)

  3. 3月29日:344票反對vs.286票贊成(差58票)

第1次表決結果重創梅伊威信,是英國歷史上最難堪的國會投票紀錄,顯示她的政府已得不到多數國會議員的支持。即便她隨後多方遊說奔走,第2次的投票仍有相當差距,迫使梅伊即刻跨越英吉利海峽,找歐盟領導人協商,總算獲得對方讓步,讓脫歐得以暫緩到5月22日。但歐盟也強硬表示,若英國國會再不通過既定協議草案,其脫歐日期將提前到4月12日,屆時縱使沒有達成任何共識,英國也算正式脫離歐盟。

就在梅伊欲第3度要求國會表決前夕,少數議員發動奇襲,於3月25日通過修正案,由國會掌握脫歐進程的主導權,這是前所未有的舉動,甚至有3位閣員欲贊成該項提案因而辭職,等同梅伊內閣已失去國會信任。至此,梅伊已經跛腳了,雖然她口頭上仍強硬表示不見得會遵從國會後續的表決結果,也認為歐盟不會買單,但梅伊已經開始為脫歐協議向國會做出最後攤牌:她辭職換協議通過。

老牌民主國家陷入更大麻煩

根據民主政治原理,內閣制國家通常是由內閣掌控所有法案及議程討論,沒見過有案例是由國會主導,更因為此提案竟然是由保守黨議員發起,顯現執政黨黨鞭已經無法有效動員黨籍議員,如此作法形同對內閣的不信任,這也是為何英國許多憲法學者呼籲梅伊不該戀棧,應主動請辭或解散國會,才能盡快結束這場脫歐鬧劇。

國會於3月25日的「意向表決」裡,脫歐8選項全部遭否決,獲得最多支持的是「工黨方案」,亦即在「關稅同盟之外還保留部分歐洲單一市場規範」,然而票數仍未過半。至此,最古老的民主國家進入前所未有的窘境:內閣無法領導國會,國會也找不出解方,傳統政黨制度運作已經奄奄一息。

為了避免國會重複表決相同法案,梅伊將原先的脫歐協議分成兩部分,交由國會單純針對具法律效力的「脫歐分手費」、邊境保障措施及過渡期進行表決,至於英國與歐盟的未來關係則先排除。可惜,這樣的讓步也得不到多數議員的諒解與支持。

就在梅伊29日當晚準備向國會提出第3次脫歐協議表決之際,數十萬英國人民走上倫敦街頭,要求停止脫歐,與支持脫歐民眾發生對峙。梅伊不敢重新舉行第2次公投的原因,除了可能有違反民主原則的考量,更是因目前留歐或脫歐兩派的民意差距極小,貿然交付公投只會讓局面更加難以收拾,勢必打擊英國經濟前景,特別是焦慮的企業主與市井小民,更對未來感到無所適從。

照目前英國內部政情發展及歐盟態度來看,由於硬脫歐的代價實在太大,絕非英國或任何歐盟會員國承擔得起,因此歐盟再次妥協、願意讓脫歐日期再延後的可能性極大,也是最不傷害彼此利益的選擇,就看梅伊能否在最後關頭爭取到更多議員支持,以免產生兩列火車對撞的最壞情況。

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