【Yahoo論壇/楊鈞池】外籍勞工解禁!日本「入管法」修正案之評析

高雄大學政治法律學系教授
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作者為國立高雄大學政治法律學系教授

圖片來源:中央社
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日本參議院8日凌晨表決通過「出入國管理法」修正案,這個修正案主要目的在於擴大接納外籍勞動者。修正法的主要內容是,有關新居留簽證(日本稱「在留資格」)名義「特定技能1號」、「特定技能2號」的簽發,針對政府指定的行業中,獲認定擁有一定程度技能的外籍勞動者給予簽證。

「特定技能1號」方面,申請人必須通過該行業領域的測驗,以及日常會話程度的日語能力考試;居留期間最長為5年,家人不可同行。「特定技能2號」則是要求擁有「熟練技能」,若持續更新簽證將可能獲得永住權,可家人同行。新法適用的產業領域包括介護(老人看護)、農業到大樓清掃或食品加工等14個業種。

簡單地說,日本今後將外國人(在日本)的就勞資格的發放對象從「高度人才」擴大到「單純勞動者」,目的是透過外國人勞動者來緩解目前勞動市場的人力不足的問題,尤其是面對2020年東京奧運會的到來,日本企業,例如飲食業、旅館服務業等,需要大量的「單純勞動者」。

根據日本總務省的統計與預估,日本勞動人口從2008年以來有大幅度減少的趨勢。以15歲到64歲的年齡層作為生產年齡人口的計算,1990年日本約有8700萬人,2016年已經降到7600萬人,25年之間大約少了1000萬人口。假設人口減少趨勢沒有改變,預估到了2036年將降到6300萬人,2060年降到4400萬人。

再加上因為世代就學與工作機會等因素,東京與少數都會地區因為年輕人移往反而出現人口成長的現象,至於農村與山地地區則出現人口過疏化與高齡化,相關的介護(老人照護)產業與農業領域出現人力的嚴重不足。至於人力不足的問題,也導致建築業、服務業與製造業因為缺工而宣布破產或結束營業的個案,近年來也有增長的趨勢,也影響了日本的經濟成長。這也是為何安倍政府希望修改「入管法」的重要因素。

日本政府設想,開放單純勞動力的接納規模,預計2019年度起的五年間約為26萬至34萬人,2019年一年中約為3.3萬至4.7萬人。安倍政府承認,過去曾經發生拖欠工資等不法行為導致外國人技能實習生接連失蹤,將由新設的「出入國在留管理廳」(外務省入國管理局升級改組)進行徹底強化。關於外籍勞動者的健康保險和養老金,安倍政府也表示將嚴格確認加入的必要條件,繼續就所需對策展開討論,希望以萬全之策實現能夠相互尊重的共生社會。

日本厚生勞動省的調查顯示,截至2017年10月,日本國內的外國人勞動者人數達到了創紀錄的127萬人,如果新修正法案通過後,這個數字將創新高。由於執政黨對此也有意見,因此,新修正案也在附則中寫入新規實行3年後將根據需要修改制度的條款,法務大臣也表示,一旦人手緊缺問題得以解決,將停止在相關領域接納勞動力。

日本在野黨對於新修正案有相當大的意見,卻沒有全然否定新法案。在野黨批評這個政策改變日本過去堅持不開放單純勞動者的原則;或者在配套措施還未制定,新法內容也不甚明確的狀況下,新法的設定目標在2019年4月施行,實在過於倉促;在野黨甚至批評法務省沒有認真調查外籍技能實習生的失蹤問題,這些批評的意見只是針對日本政府開放勞動者的管理措施。而日本媒體提出批評指出,未來部分勞動者將有機會獲得永住權,包含其家人在內的社會保障制度以及工作機會等將影響日本社會;日本媒體甚至質疑安倍政府是否想要打開「移民」政策,而這將會觸及日本社會與國民保守的心理深層議題。

現階段日本政府「開放」單純勞動者來日,除了1990年代曾經開放在南美洲的日裔人來日之外,大都是以「技能實習制度」為理由,在限定期間內的「客工」。而本次修法的確有相當大幅度的改變,當然會讓保守的日本民眾坐立難安。而日本政府一再強調沒有移民政策,似乎暗示日本政府不會積極處理未來可能出現的文化差異與適應的問題。

日本在正式接受外國人單純勞動力之前,一直以「外國研修生實習生」的名義來彌補勞動力不足。由於日本人事成本的上升,早從1970年代以後,部份企業即以「研修生」名義大量吸收外國廉價勞動力,日本各行業聯合會也開始為屬下的中小企業招聘「研修生」。在實施過程中,原本旨在透過引入外國實習生,並向開發中國家傳授技術的技能實習制度,卻成為解決(日本國內)勞動力不足的工具,演變為純粹的勞務輸出。

而當時以研修生身分進入日本的外國勞動者,在研修期間不管怎樣受到僱用主的剝削,都不受勞動相關法律保障,因為他們是一種半學生、半學徒的身分,不是勞動者,因此不受勞動法保護,遭遇非法待遇也無處申冤。外國研修生實習生制度,一直被日本媒體或學者所詬病,但是在現實上,日本也不得不承認,外國實習生已經成為日本的廉價勞動力,支撐著日本產業的底層勞力。

1993年,日本開始啟動「技能實習制度」,是日本為發展中國家的勞動者在一定期限內來日工作而設立的。技能實習生分為企業直接引進和商工會協同組合之「監理團體」引進等兩種方式,其對象包括農業、建築業、養殖業、食品製造業、纖維服裝業、機械金屬業等68種職種。當時開放技能實習生,還有一個目的是因為日本零售業等在亞洲各國開設分店,未來需要聘用當地人才,所以,日本企業先將當地人才引進日本進行研修,日後成為日本企業在當地的雇用人才。

2009年3月日本政府修正相關的管理辦法,設立屬於勞動者的「技能實習1」與「技能實習2」在留資格,其中,第一年來日研修的研修生屬於「技能實習1」,來日學習兩個月日語後,企業主就需要與他們簽訂僱用合約,受到「最低工資法規」等勞動法相關法律的保護,這是日本一項非常重大的改革,過去日本一貫不承認引進單純勞動力的做法開始改變,單純勞動力在法律上得到承認,只是在名義上仍然是「實習生」。2018年這一次的修正案則表明日本政府名正言順地接受外國人單純勞動力。

截至2017年10月底,在日本的外國勞動者人數達到127萬人,創下歷史新高,日本政府此次修法將進一步增加外國勞動者的比例,也許也可以長期確保日本國內的勞動力。

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