【Yahoo論壇/馬群傑】夜宿東京驚魂記!成田機場災害應變啟示錄

台南大學行政管理學系教授兼系主任
政事觀察站

作者為臺南大學行政管理學系教授

日本東京遭遇大風雪,陸空交通嚴重混亂,不少旅客滯留機場留宿。資料照
日本東京遭遇大風雪,陸空交通嚴重混亂,不少旅客滯留機場留宿。資料照

暴雪造成東京首都圈交通大打結

日本關東地區近日降下大雪,東京首都圈聯外陸空交通大打結,成田機場跑道一度關閉,影響所及,不僅造成往返東京航班大亂,甚且導致近萬人在機場打地鋪。

航站與機場中之往來紛亂情狀,唯有上世紀第三世界國家可見之戰爭避難情狀差可比擬;至於危機處理之作為,也令人難以想像乃身處於今日先進開發之日本首都東京機場中。

事實上,日本氣象廳自風雪來臨前一天,即罕見地對東京23區及多摩地方發布大雪災害警戒。雖然暴雪罕見,但類似此次暴雪事件,絕非日本國內首見,遠自19851月,近自20142月,皆曾經發生過。

然而,在此次雪災應對過程中,只見機場發送睡袋、礦泉水與乾口糧,卻未見具權責之機場與航管等主事單位更為積極之努力,故成為國際新聞矚目的焦點,並為我們帶來諸多危機管理的深刻啟示。

暴雪災害的危機因應盲點

就筆者所見,此次暴雪災害來臨時,暴露諸多危機因應盲點。首先,成田機場中不僅未見導引標語,甚而連海關與機場引導人員亦不知如何處理,致使出入境之國際旅客無所適從。

其次,機場雖有發放睡袋與飲水,但卻未見公務人員與第三部門在場積極引導與協助發送,舉目可見的盡是深夜凌晨之際,許多西方國家旅客求助無門,故身揹手拖累身行李以四處尋覓發放點,再憑運氣自行尋找瑣碎零星之救濟物資。運氣好者疲累而返,更多見者僅能空手而歸。

再者,機場中亦未設置危機應變或訊息發布中心,導致旅客詢問與求援皆無所適從。最後,亦未見公務單位與民間交通業者積極協調,以促成機場聯外交通運輸之緊急啟用,故只見航站露宿旅客人潮越趨增加,漸趨飽和,晚到者甚至連尋覓一落足之地皆無之窘境,更遑論可躺下安頓之地。

公務與航管權責體系的消極缺失

由上述可見,東京航管單位對此次風雪災害可能導致機場航班大亂乃至旅客流速機場事件之危機應變不如預期,重點若暫時摒除日本特有的民族性之外,輿論乃多歸諸於公務與航管權責體系的消極缺失。

近年來日本國內天然與人為災害頻起,甚而造成重大傷亡。其不僅引發政府防災是否慢半拍質疑,也間接觸發危機應變的公務單位長久以來在災害防治資源調配上的關注與努力盲點。其實此類事件的發生難以苛責應變單位之單方面處理缺失,只因相關災害事件涉及災害發生時跨部門的危機應對單位權責區分問題,此一權責難分所衍生的防災行動困境亦出現於如瑞士等之西方先進國家中。因此,其也發展出一套以危機應變單位為主的災害風險管控規範。

瑞士的災害風險管控經驗借鑑

瑞士的災害防治與應對過程中,較為根本且可為吾人關注之處,應歸諸於策略背後較具彈性應變能力之危機應變單位主導之危機應對機制-特別是在面對如暴風雪等天然災害時。就此而言,危機應變單位因具有依據獨立判斷、災區辨識與即時回應等能力,故其亦更能適切應對危機事件的發生。

借鑑瑞士經驗來檢視此次東京暴雪的災害應變。以日本機場航管為例,航管應變單位應思考解決公務機關固守官僚法制規範所造成的垂直協調聯繫缺失。此外亦可思考,在風雪災害事件中,機場與航管等應變單位是否可能面臨到官僚行政組織因危機認知不足、官僚本位主義乃至組織層級節制而導致的危機處理行動延宕問題。

除上述外,再考量到危機事件的不可預知性與災害問題的多元併發性。因此,災害處理乃必須適切地重視強調對第一線作業應對單位-如地方災害應變團隊的訓練需求。

就如此次日本暴雪災害事件而言,因其甚為依賴航管單位對災害事件的判別能力,所以航管單位與機場航站所領導的第一線作業團隊就更為需要強化災害基本資料調查與監測,並於機場及航站大廳及時提供災害訊息;再者,乃為擬訂防災整備計畫與突發事件應變措施以於機場有序地進行各項資源的調配管理與發放配送。上述作為都有賴進行事前的危機應對訓練,才能及時進行處理與應對。

日後複合式災害衝擊的因應之道

為因應如上述般的應對盲點,故日後在面臨到重大複合式災害衝擊之時,除了應由法規面建立跨權責單位(如氣象廳)相互間更緊密的溝通連繫規範外;強化與中央協調以促成跨組織的水平協調與垂直聯繫之理念認知與行動作業(如協調鐵道運輸系統乃至陸上自衛隊等積極開設機場聯外道路,以漏夜疏散航站擁擠人潮),也應列入危機應對訓練及規畫中。

鑑諸於如瑞士般先進國家的危機應對經驗,此次日本對於東京暴雪之天然災害危機應對不僅多有疏漏,且處理過程之粗率,更令人難以想像。進言之,此僅為歷年可見之天然災害,若論及人為災害(如福島核電外洩乃至北韓戰爭挑釁),其危機應變應更令人感到憂慮。

由此東京的暴風雪災危機應對,實在存有諸多不足之處,足以成為危機管理的經典教材,但我們也應將之視為災害應變啟示錄,在面臨在害來臨時更重視第一線危機應對單位的危機處理認知與作業能力,藉以防度日後相關事件的可能發生程度。

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