【Yahoo論壇/黃舒衛】花蓮地震震出台北都更沉痾

瑞普萊坊市場研究部總監
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作者為瑞普萊坊市場研究部總監

雲門翠堤大樓的東北角,1至3樓被重壓,4樓變成地面。中央社記者李先鳳攝
雲門翠堤大樓的東北角,1至3樓被重壓,4樓變成地面。中央社記者李先鳳攝

前年二月六日深夜高雄美濃的驚天一震,撼倒了南台維冠金龍大樓,也釀成臺灣史上因單一建築物倒塌傷亡最慘重的災難事件,無獨有偶兩年後的同一天,花蓮也發生規模6.4的地震,再度造成人身、財產的重大損失。台灣位處環太平洋地震帶已是一大威脅,再加上建築物老舊、耐震條件不足、建管條件鬆弛等不利條件,往往擴大災難傷害的程度。

根據最新的稅籍資料統計,全台房屋的平均屋齡為29.54年,其中超過30年的房屋超過350萬戶,佔全體比重43%以上,而台北市屋齡超過30年的房屋有59.8萬戶,整體占比更高達66.89%。無論是房屋的物理折舊狀況或是設施、設備功能性的不足,乃至於建築結構設計的安全性,以及基地的地質狀況,都需要進行全面性的檢視,才能充分確保居住安全。

過去台灣的「都市更新」單純或卸責地想透過萬能的市場機制解決,因此把將「居住安全」託付在財務可行、財富訴求之上,想透過容積獎勵的增值誘因,創造合建的雙贏,無奈「財產權」的訴求倒果為因,反而衍生諸多衝突,而房地產市場的衰退更逼使都市更新走入死胡同。

就實際執行成果來看,自1998年11月11日母法「都市更新條例」施行以來,財務誘因最強、更新需求最迫切的首善之都台北市,近20年核定實施僅315件,平均一年核定約16件,對照近六十萬戶老屋的嗷嗷待哺,且每年以5%以上的速率增長,這種懸殊比例若單以數字管理的角度來看,已經失能、失責。每四年才選舉一次,但地震的危機卻是每天伴著市民入睡,顯然以財務、重建掛帥的舊思維必須趕緊翻轉。

過去政府礙於人力、財力,讓都市更新耽溺於「唯開發論」迷思的作法,應該改變。所謂「唯開發論」有三個層次:

首先,認為唯「開發重建」才是都市更新,彷彿都市更新的重擔就全押在重建上面,重建就是救世主,重建就是萬靈丹,重建能創造價值,就能弭平問題,完全忽視在都市更新的廣博政策意涵裡,包括都市防災的檢視、老舊建物的整建、維護,乃至公共設施的改進,以及土地使用及建築管理的加強。

我們只著眼拆、建了多少房子,卻從來沒人關心有沒有一套完整的強制機制在為具有潛在風險的房屋進行把關,或是對於韌性城市的追求,我們進行了多少改善。而每次地震災後,對於大樓違規變更、違規使用的檢討,從來也僅止於名嘴式的空泛討論,未落實到立法、執行的層面。完全限縮都市更新只是老房子改建新房的議題,而沒看到機能活化、再造,建築環境改善的尺度。我們的都市更新並不解決急迫待拆的危險建築或是機能喪失的老舊建築的棘手問題,只是錦上添花的造就建商商機和一小撮新富階級,殊為可惜。

再者,唯有「開發商」才能解決問題。過去都市更新行政法人的成立受制於政商利益的糾葛,未獲彰顯,即便是公有地參與都更,都只能扮演配合的角色。在整個都市更新的言論場域裡,只有兩種聲音,一種是建商掌握充分資訊、知識,地主只能弱勢被動配合,另一種則是地主獅子大開口,動不動就以變成「釘子戶」要脅,雙方信賴度極低,甚至各類分化、排擠、猜忌、貼標籤的劣行不斷。這種把公共政策、公共安全、公共利益放手給私部門競逐、爭奪的卸責態度,只能靠加入政府、第三方力量的公私協力,才得以解決。

欣聞台北市政府跳下來自任都更實施者且已有成,並有後續個案推展中,而立法院也於今年1月30日通過《國家住宅及都市更新中心設置條例》草案,期透過具專業及公信力的行政法人組織執行公辦都市更新,並協助民間具公益性更新案之推動。政府不再是書面審查的橡皮圖章,對於計畫的推動、法令的漏失都會更有體悟,亦有助於制度的補強或調整。

最後,唯「開發誘因」才能解決問題。都市更新常被政治人物當成點石成金的法寶,好像只要應許了一套更高、更可及的金錢誘因,或是飆車式的加碼,人性就會幡然歸附。然而從過往歷史來看,制度的不確定性常常才是扼殺市場的殺手,望梅止渴地讓建商、地主都走上長征之途,最後耗費的是可貴的青春、還有挽回餘地的情感,或是再也等不到的安全。

另一方面,過度膨脹的容積獎勵,又無整體性的考量,將形成新的都市問題。對都市更新來說,尤其在一個市場景氣不明的環境而言,重新教育大眾「天下沒有白吃的午餐」,至為重要。千萬不要把不正常的期待擺在每天懸在頭上的劍上。

無情的天災加上人為疏失從來不是機率或週期的問題,也從不靠良心、覺醒能補救,都市更新很重要,但應該擺在正確的價值、期待、做法討論,讓制度可長可久,讓居住安全、舒適,符合現代化的需求成為基本人權,而從來也不該只是金錢價值的衡量。

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