中國欠缺反駁美國挑戰美濟礁領海權利的國際法空間

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美國海軍班福特號驅逐艦(USS Benfold, DDG 65)9月8日進入美濟礁12浬內活動,解放軍南部戰區海軍採取機艦驅離應對。美第七艦隊公共事務處(7th Fleet Public Affairs)新聞稿稱:班福特艦在南沙群島行使航行自由行動(freedom of navigation operation, FONOP),維護美國自由合法使用海洋的權利。美濟礁原是一個自然狀態下的低潮高地(low tide elevation),中國在美濟礁填海造陸,島上設施和結構並不改變國際法認定的原始自然特徵,不享有領海(territorial sea)權利,其周邊12浬範圍皆屬國際水域;班福特艦在美濟礁的「正常行動」(normal operations)反映美國對維護航行自由和合法使用海洋的原則與承諾,也符合《海洋法公約》(Law of the Sea Convention)規範。

美國堅持把握航行自由原則,在不偏袒或反對任何特定國家之下遂行航行自由行動,並將維護所有國家自由、合法使用海洋和空域的權利⸺美國機、艦在南海的FONOPs已成為日常活動的一部分。

人工島嶼和遠離陸岸的低潮高地不具領海權利

2015年以來,美國以「航行自由」的名義不斷挑戰中國對南海島礁主權的聲索,而中國則以美國侵犯中國領海主權的理由回應;雙方予外界的印象顯得針鋒相對,各執一詞,是非難辨。根據《1982年聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)第60條第8款規定,人工島沒有自己的領海。即使單以低潮高地視之,依《公約》第13條第2款規定,美濟礁這個遠離大陸及島嶼領海之外的「低潮高地」,也沒有主張領海的權利。美海軍班福特艦進入美濟礁12浬海域行使航行自由行動,並透過傳媒指控美濟礁是一個低潮高地填出來的人工島,挑明中國在南海「種島」的領海主張違反國際法。這種指控清楚道出問題癥結在於中國違法,而不在於美軍無理取鬧;既站穩了法律面,凸顯其於南海執行FONOPs的合理性,也有利於得到國際輿論的支持;或者即便不支持,也無從反對。

美軍在南海的航行自由行動更加頻繁和常態化

2014年,中國在南海展開大規模的填海造陸工程,改變了南海的地緣戰略形勢。美軍在翌年開始進入南海行使真正意義上的航行自由行動⸺飛機和軍艦實際進入大陸的人工島礁周邊海域12浬範圍。2015年10月,美國海軍拉森號驅逐艦(USS Lassen, DDG-82)穿梭於南沙群島的渚碧礁和美濟礁12浬水域之間,首次挑戰中國在南海的領海主權聲索。同時也頻繁挑戰區域內對海洋過度聲索的其他國家,包括越南在內,當然主要的挑戰對象還是中國在南海的島礁。根據統計(可能不精準),這種實際進入島礁12浬海域範圍內的FONOPs,2015年1次,2016年3次,2017年4次,2018年5次,2019年8次,2020年9次,而在2021年上半年已經超過6次,呈逐年增加趨勢。顯示美國挑戰中國人工島嶼的FONOPs較以往更加頻繁,未來美艦「順訪」中國人工島礁的畫面將經常可見,也會是第七艦隊的一個常態化任務。

美國海軍第七艦隊所屬班福特艦引述《南海仲裁案》(The South China Sea Arbitration)中有關「島礁地位」的裁決,做為挑戰美濟礁領海權利的理由,基本符合國際法規範。附圖一是1995年拍攝的美濟礁,照片顯示哨所是蓋在礁盤之上;附圖二是2015年6月完成填海造陸及島上設施陸續完工之後所照,照片證明美濟礁為不折不扣的人工島,依UNCLOS規定,中國幾乎沒有從國際法反駁美國挑戰的空間。

附圖一1990年代的美濟礁(網路公開照片)

附圖二2015年以後的美濟礁。(網路公開照片)

※作者為國防安全研究院國防戰略與資源所政策分析員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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