中國經濟:地方財政頻現困境 或迫使房地產稅落地

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建築工地
火熱的樓市驟然預冷,使地方政府的土地出讓金收入也罕見地出現大幅下滑。

2021年剛剛過去,中國不少地方政府曝出財政困難——鶴崗市宣佈實施財政重整;霸州市因為財政困難違規亂罰款、亂收費;甚至經濟發達的廣東、浙江、浙江等省出現公務員工資縮減、緩發補貼等情況。

中國經濟高速發展,地方政府大力投資基建,累積了高額的債務,其中不少屬于城投債這樣的隱形負債。

為了去除這一隱疾,中國政府開啟了去槓桿計劃,以期逐漸緩解債務壓力。但是在新冠疫情的衝擊下,經濟下行壓力不斷加大,政府不但要加大財政投入穩住經濟增長,同時中國打擊房地產行業,使地方政府重要"賣地"收入大受影響。

收支兩方面壓力加大,地方政府財政困境頻現。更重要的是,2022年困境會解除還是加劇?

減薪、亂收費與財政重整

2021年底,黑龍江省鶴崗市一則通知印發熱議——鶴崗市人保局通知,因該市政府實施財政重整計劃,財力情況發生重大變化,決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。

「財政重整」四個字受到關注,根據中國政府的規定,市縣政府一般債務付息支出佔一般公共預算支出比例或專項債務付息支出佔政府性基金支出比例超過10%的,必須啟動財政重整。

換言之,鶴崗市因為償債壓力過大,出現債務風險,必須通過增收、節支、處置資產等一系列措施,使債務與償債能力相匹配。停止招錄,就是節省支出的方式之一。

相比之下,河北省霸州市的情況更為惡劣。根據通報,霸州政府去年9月向下轄鄉鎮強行攤派非稅收入任務,11月出現「運動式執法」,通過亂收費、亂罰款、亂攤派的手段,當月入庫4700多萬元是去年前9月月均罰沒收入的80倍。

一時間,「竭澤而漁」、「殺雞取卵」的批評聲充斥互聯網,指責霸州政府。

鶴崗和霸州都屬於中國經濟較不發達地區,而在經濟發達省份,財政窘境也以一種較為隱蔽的方式展現。

去年12月,一位浙江省杭州市公務員在微博發文稱,在財政部門沒有公布具體原因的情況下,她被減薪25%,「嚴重影響了我們的生活起居」。

此外,也有報道稱廣東省一些地區的公務員補貼暫緩發放。而廣東是中國財政收入最高的省份。

「賣地」收入罕見大幅下跌

「這幾年地方政府的財政壓力一直都在,所以每年都會出現幾個市縣財政困難,值得注意的是發達省份的困境。」中國一所大學財稅學院的學者向BBC中文表示,鶴崗作為資源枯竭型城市,企業遷出和人口外流嚴重,財政收入和預算都在不斷壓減,但償債壓力沒有少,所以財政要重整。

上述學者表示,今年各地「穩增長」壓力大,需要加大投資穩住經濟,然而最重要的收入,即土地出讓金,卻出了問題。

在2020年中國疫情最嚴重的年份,中國土地出讓收入飆升至創紀錄的8.4萬億元,相當於澳洲年度國內生產總值,支撐了當年的財政預算。

與此同時,針對房地產市場的政策突然收緊,比如設置房屋成交指導價,對重點房企融資提出「三道紅線」,以及土地集中拍賣等。

一系列政策深刻改變房地產金融格局,火熱的樓市驟然遇冷,包括恆大在內的房地產企業陷入困境,相應地方政府的土地出讓金收入也罕見地出現大幅下滑。

恆大
恆大

路透社測算,8月份全國土地出讓價值同比驟降17.5%是2020年2月以來最大降幅。截至去年9月30日,中國土地集中拍賣中,約有40%的拍賣地塊被撤回或沒有投標者,相比之下,此前一輪流拍比例僅為5%。

澳新銀行(ANZ)駐香港的資深中國經濟學家王蕊表示,「一般來說,中國地方政府的土地出讓收入比例相當大,超過20%,所以如果土地收入下降,或者增長放緩,地方政府的支出將面臨一定的壓力。」

然而,接下來的9月、10月、11月又同比分別下降11.2%、13.1%和9.9%。

評級機構穆迪在一份報告中警告指出,2021年的土地銷售增長將在低個位數,然後在2022年呈現下滑。為了抵消土地銷售欠佳,地方政府可能發行更多債券,但這可能加重債務負擔。如果土地銷售情況惡化,高負債的天津和遼寧政府可能難以償還債務。

影響和未來

對於未來,各種警告聲不絶於耳。

中國官方智庫社會科學院發佈的2022年經濟藍皮書中稱,2022年財政收入壓力仍大,除了廣受重視的隱性債風險外,專項債券項目收益不足以覆蓋融資成本的問題需要關注,經濟增速放緩和房地產市場格局變化可能引發的一般債風險也需要警惕。

「2022年房地產市場很可能繼續承壓,土地出讓收入增長相應面臨較大挑戰,這將直接影響地方政府的可支配財力,進而對地方債風險產生影響。」藍皮書稱。

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深圳可能成為新一輪房地產稅試點城市。

王蕊說,長遠來看,地方政府可能會尋求其他財政收入來源,如房產稅,以抵消房地產市場的波動。

中國醞釀在全國範圍內徵收房產稅已有十多年,但面臨著包括地方政府本身在內的利益相關者的阻力,他們擔心這將侵蝕房產價值或引發市場拋售。

粵開證券研究院副院長羅志恆分析,各種政策信號意味著房地產稅試點將進一步提速,有望在2022年落地。背後的原因之一就是籌集財政收入,「尤其是在當下更為重要」。

羅志恆認為,土地市場遇冷,政府土地出讓收入快速下行,尤其是以往對土地財政依賴度較高的地方,往後看要有新的稅種彌補土地財政收入的不足,所以籌集財政收入需要房地產稅。

不過房地產稅的爭議依然存在。

比如,法理依據上的爭議,上述學者表示,本身中國土地屬於國有,並非私有,國外的物業稅就是基於私有財產徵收的,而在中國不存在這一徵收主體。土地轉讓的時候已經給了70年租金,還要徵收稅,可能造成重覆徵稅。

原中國國家稅務總局副局長許善達也曾表示, 推進房地產稅的立法有兩個難點:一方面,隨著時間的推移,土地價值在升值,而房屋在貶值,稅基難以統一;另一方面,土地屬於國有,而房屋屬於私有,一個統一的稅如何對兩個不同的納稅主體徵收,也是一個重大的挑戰。