中央集權、差距擴大的政治制度如何產生的?從遠古時代就開始

法蘭西斯.福山(Francis Fukuyama)
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編按:政治制度、政府治理的概念已廣為大眾所熟悉。但這又是如何形成的呢?並會帶來怎樣的影響?作者福山就提到,一個國家必須等到擁有一個單一的中央權威以行使合法的獨占武力,公民才會有保障,大家才有可以追求自我實現、活得精采的條件。

有制度才得以安心追求理想

這三個差異很大的例子,問題似乎來自個別的特定政策、領導人性格與歷史環境,但其實這三個例子可以用一個共同的思路來串連,也就是所有政治生活的背景條件:制度(institution。所謂的制度,就是在個別領導人任期之外仍持續存在的「穩定、受重視,並一再進行的行為模式」。在本質上,政治制度就是持續規範、限制與引導大眾行為的規則。利比亞後格達費時代最大的問題就是缺少基本的制度,最明顯的就是政府。這個國家必須等到擁有一個單一的中央權威以行使合法的獨占武力,公民才會有保障,大家才有可以追求自我實現、活得精采的條件。

在政治光譜的另一端,美國雖然擁有長期存在且強大的制度,卻面臨政治衰敗的問題。原本應該以服務大眾為目的的政府機構,卻被強大的民間利益把持,民主的大多數反而很難宣稱自己擁有政府的掌控權。美國的問題不只是金錢與權勢,也和規則本身的僵固以及其背後的觀念有關。

總之,像土耳其與巴西這種新興市場國家,問題出在社會的變化已經超過既有政治制度所能滿足的範圍。在定義上,制度意味著持續的行為模式,且是因應特定歷史需求而產生。但是,社會並非一成不變,尤其是這些歷經快速經濟成長的社會,它們會產生新的社會階級,也會教育自己的公民,並運用足以讓社會階層重新洗牌的新科技。既有的制度通常無法與這些新的參與者相容,因此面臨改革的壓力。

因此關於「發展」的研究,也就是人類社會隨著時間的改變,不能只是記錄沒完沒了的人物性格、事件、衝突與政策;它必須以過程為核心,也就是研究政治制度的興起、演變,以及最終的衰敗。

政治基因早從遠古時代根植

上卷一開始談的不是原始的人類社會,而是人類的靈長目祖先,因為政治秩序其實根植於人類的生物性規律。和哲學家盧梭(Jean-Jacques Rousseau)等人與現代新古典經濟學家的理論相反,現在的科學已經顯示,人類一開始並不是由各自獨立的個人,歷經漫長的歷史過程而逐漸形成社群。事實上,五萬年前在非洲出現的現代人從一開始就有社會組織,就如同他們的靈長目祖先。

自然的人類社交關係(sociability)建立於兩種形式:親屬選擇與(kin selection)互利互惠行為(reciprocal altruism)。第一種是有性繁殖動物常見的模式,他們會基於彼此共享的基因數量比例而互相照顧,也就是說,他們會用人唯親並偏袒有基因關係的親屬。但互利互惠行為則意味著,在同種族內和沒有親屬關係的個人交換恩惠或資源,但有時候也可能是不同種族成員之間的交換行為。這兩種行為都不是經由後天學習,而是來自基因編碼,都是個人互動時的自發行為。

換句話說,人類天生就是社會性動物,只是其自然的社交關係有特定的形式,只和家人(基因上的親屬)與朋友(可以交換利益的個人)互利。在不同的文化與歷史時期,普遍存在這種人類社交關係。這種自然社交關係會因為鼓勵其他行為的新制度而改變,比如支持一位合格的陌生人而不是基因上的親屬,但是當這類替代制度崩潰時,人類就會回復到原來的社交關係形式。

人類也是天生創造規範並遵守規範的生物。人類為自己創造規則以規範社會的互動,才能形成團體的集體行動。雖然這些規則可能來自理性的設計或協商,但遵守規範的行為通常不是基於理性,而是基於情緒,例如驕傲、內疚、憤怒或羞恥心,因此規範通常會被賦予內在價值,並被大家奉為圭臬,如同很多不同社會中的宗教法規一樣。由於制度不過就是延續下來的規則,但因為被人賦予內在價值,人會變得極端保守且拒絕改變,最後會有把行為制度化的自然傾向。

現代人類大約出現在四萬年前左右,生活在人類學家所謂的游團級(band-level)社會組織中,游團是若干人組成的小團體,所有人幾乎都是基因上的親屬,並依賴打獵與採集為生。第一次重要的制度轉型可能發生在一萬年前,游團級社會變成部落級(tribal-level)社會,這種組織相信過世的祖先與未出世子孫的力量。我們一般把它稱為部落,人類學家有時候則用「環節性家系」(segmentary lineages),來描述一群可能好幾代之前有共同祖先的人。這些部落級社會出現在古老的中國、印度、希臘、羅馬、中東與美洲的前哥倫布時期,以及現代歐洲人日耳曼民族祖先的時代。

部落級社會沒有中央的權威。在游團級社會,大家非常平等,也沒有執行法律的第三方。部落級社會勝過游團級社會的主因是,他們藉著回溯共同的祖先,就能組成非常大的部落規模。游團級與部落級社會的基礎都是親屬關係,也就是人類的生物性。但轉型成部落組織時,還需要一種非常宗教性的觀念,也就是相信過世的祖先與未出世的子孫,有能力影響活著的人一生的健康與幸福。這是觀念在社會發展中起關鍵且獨立作用的早期例子。

從部落到國家社會 差距更大

下一個重要的政治轉型是從部落級到國家級(state-level)社會,國家和游團與部落不同,國家在固定領土內擁有及行使獨占的合法武力。由於國家是中央集權且有階層制度,比起更早的親屬形式組織,會產生更大程度的社會不平等。

國家有兩大類。社會學家馬克斯.韋伯(Max Weber)描述的「家產制」(patrimonial)國家中,政權被視為統治者的私人財產,國家的行政部門本質上是統治者住所的延伸。依賴親人與朋友的自然社交關係,依然在家產制國家中起作用。另一方面,現代國家則是公平的,公民與統治者的關係不是依賴私人關係,而是單純的公民身分。行政部門也不是由統治者的親朋好友所組成,這些職務招募的條件是根據公平的標準,例如能力、教育程度或技術知識。

初發性(pristine)國家,也就是直接從部落社群形成的國家,其形成原因相關的理論很多。其中有很多相互作用的因素,例如糧食過剩以及導致於此的農業技術改良,還有相當程度的人口密度。另外,可能還有人類無法通過的高山、沙漠或河流形成的領土邊界。這種實體上的限制又稱為「裝籠」(caging),讓統治者可以對這群人行使強制力,並防止征服或臣屬的人逃逸。大約在八千年前,家產制國家開始出現,主要是在埃及、美索不達米亞、中國與墨西哥谷地等肥沃的沖積谷地。

然而,現代國家的發展則需要特定的策略,才能把以親友關係為基礎的政治組織,轉型成公平的政治組織。中國是第一個建立非家產制現代國家的世界文明,比歐洲出現類似的政治組織大約早了十八個世紀。中國形成國家的背景條件與現代歐洲相同,都是為了因應長期而頻繁的軍事競爭。由於戰爭,國家就有誘因對人民課稅,並成立負責行政的文官體系以供應部隊需求,而且必須以軍功與能力,而不是私人關係作為招募與升遷的基礎。就像社會學家查爾斯.堤利(Charles Tilly)所言:「戰爭造就國家,國家造就戰爭。」

現代國家的政府必須超越親友關係以招募公職人員。中國在西元前三世紀就發明公職考試,雖然直到後來才成為例行制度。阿拉伯與土耳其人則用新奇方式解決同樣的問題,他們成立被稱為「馬木魯克」(Mamluk)的奴兵(military slavery)制度,到處或抓或買非穆斯林男孩,讓他們遠離家人,並把他們養成效忠於統治者且與周遭社會沒有關聯的軍人與執法人員。但在埃及,這個問題則是在社會而不是政治層次解決。早在中世紀時,天主教教會就修改繼承規定,讓大家族更難把資源傳承給遠親。結果,改信基督教後有很多親屬關係的日耳曼蠻族之大家族,在一或二代的時間內就分裂並消失。親屬關係最後被更現代、基於法律契約的社會關係取代,也就是為人熟知的封建制度。

作者簡介

法蘭西斯‧福山(Francis Fukuyama)

史丹佛大學國際研究所教授,兼民主、發展與法治中心主任。曾任教於約翰‧霍普金斯大學、喬治•梅森大學,擔任蘭德公司(RAND Corporation)研究員及國務院政策規劃幕僚副主任,亦曾出任美國總統生物倫理委員會委員。著有《歷史之終結與最後一人》(The End of History and the Last Man)、《跨越斷層:人性與社會秩序重建》(The Great Disruption)、《後人類未來:基因工程的人性浩劫》(Our Posthuman Future)、《強國論》(State Building)、《政治秩序的起源(上卷):從史前到法國大革命》(The Origins of Political Order),以及《身分政治:民粹崛起、民主倒退,認同與尊嚴的鬥爭為何席捲當代世界?》(Identity)等書。

審訂者簡介

陳思賢

臺灣大學政治學系教授。美國約翰‧霍普金斯大學政治學博士,專長:西洋政治思想史、政治哲學。

譯者簡介

林麗雪

臺灣大學政治學系畢業。專職譯者。曾任職國會助理、記者與編輯。喜歡有生命力的人事物;熱愛文字工作。譯有《QBQ!就是要傑出》、《3300萬人的聊天室》、《學校沒教的就業學分》、《我用死薪水,讓錢替我賺錢》、合譯有《怪咖成功法則》、《虛擬貨幣經濟學》、《如何打造營收上億的App》等書。

※本文摘取自《政治秩序的起源》

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