供不應求、爭議不斷的H-1B簽證:美國需要那麼多外國人才?

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作者:Jason Huang、Tao Lin/換日線專欄

隨著交通技術與資訊網絡的蓬勃發展,在近十年間,人力資本(Human Capital)的遷徙能力大幅提升。各個天賦異稟、具有創造力、高知識水平和企圖心的人才,在國與國之間迅速流動。過去 20 年間,美國受惠於這些人力資本,經濟快速成長──在當代金融、科學、資訊科技產業中,因為技術人才的大量移入,奠定了美國在國際市場中不可撼動的地位。

然而,移民政策向來在政治上極具爭議性,也常常是國會山莊兩黨爭論不休的議題。反對者認為,開放外國人才進入美國,將會嚴重侵犯美國公民的工作權利,並且使薪資成長停滯;支持者則認為,外國人才的流入將會帶動產業的擴張與更新,人才的多元性和創新能力也將能提升生產力。雖然許多學術論文及研究機構皆指出,外國人才對美國經濟與勞動市場利大於弊,但至今美國的移民政策仍然相對保守,在川普政府執政下,更是有越來越收斂的趨勢。

H-1B 工作簽證:供不應求,利弊兼具

目前外國人才想要進入美國市場工作,最主要的工作許可即是廣為人知的 H-1B。H-1B 工作簽證於1990 年的移民法案正式生效,允許美國公司雇用外國人才從事具有「專業技術性」的工作。

依據法律的定義,具有「專業技術性」的工作是需要有大學以上學歷,並且經過高度理論基礎和技術訓練才能進行的工作,例如:建築師、分析師、醫師、工程師、律師等高度知識專一性的工作。獲准簽證的外國人才將會擁有 3 年的工作簽證,並在到期時再續延 3 年,合計 6 年。此外,由於 H-1B 具有「雙重意圖」簽證的特性,如果公司有意願,也可以幫該員工申請永久居留身分,也就是俗稱的「綠卡」。

有趣的是,此制度與其他國家如鄰國加拿大,和多數歐洲國家不同的地方在於,H-1B 採用的是「公司─員工」一對一的配對篩選機制,而非常見的「點數審核機制」,這意味著:

一、公司必須自行篩選合適的人選,並主動向主管機關提出該外國人才的工作許可申請。

二、外國人才沒有寬限期,不能且看且走,無法先提出工作許可申請再慢慢找工作。

三、由於是一對一的配對制度,一旦公司解雇該名外國員工,或外國員工自行離職,他所持有的工作許可就會立即失效,倘若想要去別的地方工作,就得重新提出新的工作許可申請。這樣的設計,一則是鼓勵外國人才長期投入同一家公司,二則是希望公司能推動長期員工培訓計畫,提高外溢效果,進一步加速產業發展。

這樣的制度利弊參半:一方面此制度依循了美國最重視的自由市場經濟的精神,讓市場雙方都有自由去選擇配對自己最合適的公司或員工;但另一方面,卻也築起了一道無形的高牆,在沒有寬限期及公司背書之下,外國人才一般面臨著極大的進入門檻。

根據現行的 H-1B 政策,每年會頒布約 85,000 個工作簽證。其中,20,000 個名額是僅提供給具有碩士學位以上的申請者,而約有 6,800 個名額則是被歸類於子類別 H-1B1。H-1B1 是美國與智利和新加坡所簽訂的自由貿易協定中,特別頒布給兩國國民的特殊名額。

然而不意外的是,全美各產業中大大小小的公司,希望雇用外國人才的總人數,遠遠超過 85,000 名的上限,除了 2008 年金融危機後的兩三年,近 15 年以來平均每年工作簽證的申請案件都超過 180,000 件。

為了維持公平性,美國政府透過抽籤的方式來分配名額,以解決供不應求的問題。此舉雖然看似合理,且能夠有效地分配名額,表面上也滿足了公平性與正當性,但仍受許多企業主的反彈,請求政府適度地修正這種分配名額的方式。

多數反對者認為,運用抽籤制度來分配名額,不僅忽視了每個人的獨特性,也忽略了該名外國人才對公司的重要性與貢獻能力,例如:一名掌管行銷部門的高階主管,跟一名從事基礎業務的行政助理,都享有同樣的抽籤機率,這樣並不合理,此機制不僅牴觸了原先「公司─員工」一對一的配對優勢,也在無形之中增加了營運、人事和時間成本,間接鼓勵不合理的選擇。

政府為什麼不放寬工作許可呢?

誠如前述,移民政策向來是美國政府與國會山莊眼中的燙手山芋。不同執政黨持有相異的立場,各利益團體的遊說與反對,以及社會風氣的改變,皆會導致移民政策每年都有些微的改變。

就以近兩年來說,川普頒布「購買美國貨、雇用美國人」的行政命令,呼籲美國公司在僱用外國人才前,都必須先尋求美國籍求職者,並且要求移民局收緊工作許可條件,使外國人才申請H-1B工作簽證變得更困難。

此外,勞工局所提出的新勞動條件申請表(LCA),也提高了外國人才在美國工作的門檻:根據美國移民局的資料顯示,H-1B 工作簽證申請案件的拒絕率,由 2017 年的 13% 上升至 2019 年的 24%。

當然,政策上也有好的改變:2019 年的 H-1B 抽籤模式,提高了具有美國碩士學位申請者的中籤機率;預計 2020 年也將一改以往用紙本交件的方式,透過電子化系統進行申請,大幅降低申請程序所蘊含的時間及人力成本。

不過,政府不放寬工作許可的最大阻力,仍是美國社會對外國人才的誤解,以及對他們在經濟上所扮演的角色有所存疑:

有些人認為,外國人才會造成「排擠效應」,搶走美國人的飯碗;有些人則認為,多數外國人才為了留在美國,會願意以低薪換取工作機會,間接拉低薪資水準,導致薪資成長停滯;又有些人認為,外國人才創新能力較低,對產業擴張的貢獻不大,甚至造成反效果。當然,更甚者認為,外國人才的流入,不僅會改變美國文化,還會影響生活品質,因此政府應該擔任守門員的角色,阻止過多移民流入,絕不能為了財團與產業發展,罔顧美國公民的權利。簡單來說,美國社會對於外國人才是否真的能對美國經濟與產業帶來助益,打上了一個大大的問號。

疑問一、外國人才是否真的會取代美國人才呢?

有許多勞動經濟學的學術研究皆針對此命題進行研究,雖然不同的模型和數據得出的結果都不盡相同,但目前研究的共識認為外國人才並不具有「排擠效應」,也就是不會取代美國人才。

一項透過「斷點回歸模型」(RDD)的研究發現,美國政府在 2004 年將 H-1B 工作簽證名額,從 195,000 名下修回 85,000 名時,即使外國人才被雇用的人數降低了一半,美國人才被雇用的數量卻沒有任何增加,顯示外國人才與美國人才之間無直接替代性。同時,這也意味著美國人才與外國人才的工作機會並沒有重疊,兩者的關係與其說是「取代」或「占有」,更應該說是「相輔相成」。

此外,其他研究也指出外國人才具有外溢效果,每增加雇用 10% 外國人才,將提升 0.3% 至 0.6% 美國人才的就業機會,以及帶來 3% 的企業專利成長。

當然,無法避免的是,有些企業會為了降低人事成本,用便宜的外國人才惡意取代美國人才,如惡名昭彰的迪士尼事件。但筆者認為我們不應該因單一或少數事件,而否定一個政策的大框架。筆者鼓勵政府繼續推動移民政策的開放,但同時制定完善的法律機制,以制裁不肖業者與企業的惡意取代行為。 

疑問二、外國人才會造成薪資成長停滯嗎?

同樣地,根據研究指出,外國人才對於薪資的影響微乎其微,即時有,也僅限於只需具備初級知識水準和低技術能力的工作。研究數據顯示,整體而言,外國人才能夠對薪資帶來 0.6% 的成長,但若將研究對象限縮至僅須具備初級知識水準和低技術能力的工作,外國人才則會拉低約 2.1% 的薪資水準。

另一項研究顯示,如果將研究對象侷限在科學、科技、工程、數學領域的工作,每增加雇用 1% 的外國人才,將會提升約 8% 具有學士學位美國人的薪資,以及 4% 僅具有高中學位美國人的薪資。

簡單來說,外國人才與低薪資成長,甚至薪資成長停滯都沒有直接的因果關係;影響薪資最主要的原因還是得歸咎於總體經濟環境、產業發展、政府財政和福利政策,以及物價和消費水準等因素。

疑問三、外國人才創新能力較弱,對產業發展益處小?

針對外國人對創意貢獻和產業發展的研究表示,外國人才對美國產業和企業文化的發展皆有顯著的貢獻,與社會共識、對外國人才的偏見相左。模型結果指出,每增加 1% 的外國人才,將會增加約 12% 的人均專利成長率,其中從事科學研究的外國人才,則帶來近 19% 的人均專利成長率,若鎖定特定產業類別和人才特性,成長率則會高達 32%。

除此之外,另一項研究探討了公司層面的人才分布與結構,結果顯示雇用年輕的外國人才具有顯著的外溢效果,能夠推動政策的更新、公司的成長,不僅促進了各部門的活化,也創造出更多工作機會。

總的來說,外國人才對美國經濟成長和產業發展都扮演著不容小覷的角色,許多社會上對他們的誤解和存疑其實都是不正確的。雖然在特殊情況下或少數偶發事件上,的確有外國人才傷害到美國人才的情形發生,但整體而言外國人才不論在薪資上、就業市場中,還是產業層面都有顯著且正面的影響。

有趣的是,美國移民局數據顯示,全美約 20% 的科學、科技、工程、數學領域工作皆是擁有學士學位的外國人才從事的,約 40% 是擁有碩士學位的,而 50% 是擁有博士學位的。因此外國人才,特別是具有進階知識水準和高技術的外國人才,在美國產業中具有無法取代的重要性,是驅使美國市場蓬勃發展、維持競爭力、推動經濟持續成長的核心因子,更是美國政府應該加強重視和積極爭取的人力資本。

H-1B 改革與移民政策建議

儘管如此,與市場人力資本需求相比,美國現行的移民政策仍然相對保守,近 30 年從未改變的 H-1B 制度,其有限的移民或工作簽證名額,加上繁瑣的法律程序,無意間成了企業擴張與技術人才培養的阻力。隨著戰後嬰兒潮的結束,勞動人口逐漸老化,美國政府應該適時地調整移民政策,以供應各產業的人力資本需求,畢竟唯有保持創造力和競爭力,才能永續提升美國的經濟發展。

最直接的改革方案之一,即是增加 H-1B 的名額上限。美國政府應該提高非常規簽證名額,即擁有碩士學位以上外國人才的特殊名額,如此以來不僅符合經濟效益,能夠創造高技術人才的外溢效果,也能有效降低美國社會對政府開放人才流入的負面觀感,甚至改善他們對 H-1B 工作者的印象。

簽證的抽籤機率也應該因人而異,依工作層級、技術含量,以及公司對其賦予的責任高低有所不同。對此我們能引用多數歐洲國家和加拿大所使用的點數制度,讓符合較多點的申請者能夠有更高的中籤機率,以做出最有效率的選擇。除此之外,若能排除實務上制定法案的耗時程序及僵固性,政府可以借用投資移民案時常使用的「RIMS 勞動市場模型」,來預測勞動市場的成長,進而採用浮動簽證名額,以因應每年需求的變化。

另一個改良方式則是整合國際學生簽證和 H-1B 工作簽證,在不動 H-1B 政策的架構之下,從國際學生的 CPT 和 OPT 開始整併。目前,美國政府的教育政策提供國際學生 1 至 3 年的工作訓練許可,讓學生們有機會以「訓練」的形式,畢業後待在美國工作。

筆者認為,延長工作訓練時間的長度,並且讓成功「訓練」完成的學生能夠以特殊名額或高機率的方式抽到工作簽證,將能有效回應市場對外國人才的需求。由於所有透過這樣的方式進入就業市場的人力資本,皆是受過美國教育且有正當學歷認可的外國人才,因此一方面能確保他們的素質,同時縮減文化隔閡的磨合期,更不必擔心低技術人才所造成的排擠效應。公司也不必擔心幫「訓練」中的學生抽 H-1B 工作簽證所隱含的不確定性,體現出原先 H-1B 政策「鼓勵公司長期栽培,雇用願意長時間投入公司的人才」的美意。

最後一個改良建議是推動新的工作簽證。筆者認為,政府應該設計一個「高技術人才簽證」,如同藝術家簽證一樣,讓公司有迫切需求時,能夠有機會去雇用他們亟需的高階主管或高技術人才,例如總經理、首席財務長,或擁有專利的科學家和研究員。

想像一個公司面臨轉型之際,董事會決議由一名外國出資者接任總經理一職,卻需要等待一年一度的 H-1B 抽籤,並且處理那繁瑣複雜的申請程序,結果事後所中意的人才並未中籤;或想像一個生技公司,需要一名擁有專利的外國研究員加入研發團隊,卻也因為工作簽證的關係被阻擋在外⋯⋯若政府有提供一個特殊簽證,諸如此類的情形,皆能迎刃而解。當然,如果實際將這樣的政策提交到美國政府和國會山莊,政治上的阻力是可想而知的大,可能需要許多年的磋商才有可能實現。

結論

在當代經濟成長理論中,人力資本,是支撐長期經濟成長曲線的核心要素,其中又以科學、科技、工程、數學領域中的人才最為重要,貢獻了近 7 成的科技和經濟發展,因此,在現今的經濟體系之下,掌握並且能有效分配人力資本成了維持競爭力與成長的關鍵。

 

美國,不論她的精神、美國夢、優渥的生活,或同儕競爭力與給人的挑戰性,皆是吸引各國最傑出、最聰明的人才積極想要踏入美國的動機,是在全世界其他國家都無法重現,也無法阻擋的資本流動。在如此顯著的經濟效益之下,美國政府應該有更積極的作為,透過移民政策的放寬,工作簽證的改善,來收攏這些外國人才,給他們一個舞台發揮自身的技術、創意和企圖心,進一步鞏固美國在國際社會中不可撼動的地位。

※本文由換日線網站授權刊載,原標題為《 美國真的需要那麼多外國人才嗎?從供不應求、爭議不斷的 H-1B 簽證說起》,未經同意禁止轉載

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作者簡介:

Jason Huang。美國紐約大學經濟系研究生;畢業於政大經濟系,目前旅居紐約,熱愛國際金融、量化經濟,致力於研究經濟政策、勞動市場和國際情勢。

Tao Lin。美國達理律師事務所合夥律師;匹茲堡大學法律博士,曾服務於台灣永然法律事務所與香港 Lewis D'Amato's 事務所。《美國移民及簽證指南》共同作者與紐約市律師協會移民委員會推薦律師。

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