全面解讀美國《國防授權法》—台灣已成為美國最重要戰略盟友之一

楊光舜

美國總統川普(Donald Trump)於2019年12月20日,在安德魯空軍基地(Joint Base Andrews)三軍將士見證下,簽署預算總值超過7380億美元的《2020財政年度國防授權法案》。《國防授權法案》(National Defense Authorization Act,簡稱NDAA)是美國國會每年所提出,有關下一個財政年度美國國防預算的政策用途及支出程度。第一項《國防授權法案》通過於1961年。與一般的法案不同,《國防授權法案》每年必須通過。所以它不像其他法案,需要許多議員聯署表示支持;法案內容很大程度取決於參衆兩院軍事委員會主席及成員。也因爲《國防授權法案》是一項必過的法案,所以許多與國防部業務並不直接相關,卻與美國國家安全相關的政策也會被納入。近年來由於台美軍事安全關係的逐漸升級,台灣對於《國防授權法案》的討論也逐漸頻繁(見圖一)。

觀察今年的《國防授權法案》可以發現,該法案鉅細靡遺地展示中國在全球全方位帶給美國及其盟友所帶來可能的安全威脅。此一現象象徵着美國戰略重心已經從過去20年來的中東戰場及反恐戰爭,移轉到印太區域以及與中國的競爭。此一競爭不止在軍事領域,也在經濟、科技、網路、影響力作戰等方面。而台灣作爲面對中國威脅的前線,其安全議題也成爲今年《國防授權法案》的重點關注項目。

美國戰略重心的移轉:從中東到印太

觀察美國國防政策,除了直接研究《國防授權法案》的條文,也可以簡單觀察其他幾個指標。如國防預算以及對盟國的駐軍、軍事援助、及軍售的波動。從這些指標都看得出來,美國近年來的戰略重心已經從中東逐漸移轉到印太區域。

從國防預算觀察,美國從冷戰進入尾聲後,國防預算波動不大,佔GDP比例也逐年降低,從超過5%降至不到3%。但在2001年911恐怖攻擊後,美國在阿富汗及伊拉克接連用兵,國防預算及佔GDP百分比也迅速飆升。到2011年美軍開始撤出伊拉克前夕,國防預算超過七千億美元,是1990年代不到三千億預算的二倍有餘。在歐巴馬總統第二任期,雖也面臨了中東敘利亞、利比亞內戰以及伊斯蘭國戰事的挑戰,但歐巴馬仍減少國防預算支出。直至2017年川普總統上台後,美國國防預算又再度提升(見圖二)。

而若是觀照美軍在全球部署變化,也可窺見美國軍事戰略因應國際局勢所作出向對應的調整。在冷戰末期,美軍在鐵幕前線的西德佈有將近25萬大軍。冷戰結束後,部署在德國的美軍員額逐年遞減,但在亞太地區的日本及韓國始終各維持着約4萬駐軍。伊拉克及阿富汗戰事一起,美軍主力投入中東戰場。但在2011年美軍逐步撤出伊拉克、阿富汗後,美軍海外重點駐地又回到了亞太地區的日本、韓國以及德國、義大利等北約傳統盟國(見圖三)。

美國除了直接在盟國駐軍,也會透過美國國際開發署(United States Agency for International Development, USAID)向盟國以支付(disbursement)或債務(obligation)形式提供軍事援助。長年以來,以色列與埃及是美國軍事援助的主要接收國。冷戰結束後,美國軍事援助對象擴及到拉丁美洲、非洲、南亞、甚至俄羅斯等前共產集團國家。伊拉克、阿富汗戰事爆發後,美國也對這兩國政府投注大筆軍事援助。近年來,美國逐年減少對這兩國的軍事援助,以色列及埃及又成爲美國軍事援助的大宗接收國(見圖四)。

除了提供軍事援助,美國也會透過軍售方式支援盟友。與提供軍事援助不同的是,美國提供軍售的對象,多是較爲富有的北約(如英國、義大利)、亞太(如日本、韓國、台灣、澳洲)、以及中東產油國(如沙烏地阿拉伯及阿拉伯聯合大公國)。台灣在1980年《中美共同防禦條約》中止後,與美國沒有正式同盟關係。美國因此無法像過去那樣對台灣駐軍或提供大筆軍事援助。但基於《台灣關係法》的規定,美國仍能透過軍售方式向台灣提供防禦性武器。近三十年來,台灣是美國軍武長年的大買家(見圖五)。

透過以上觀察可以發現,美國戰略重心雖一度在反恐戰爭及伊拉克戰爭期間放在伊拉克及阿富汗等中東戰場上,但始終維持着對印太地區盟友在駐軍或軍售上的支持。在美軍逐步撤出中東戰場後,印太地區相對成爲美國全球佈局的新戰略重心。

從《國防授權法案》看美國戰略重心轉移

除了以上指標,我們也可以透過解讀美國國會歷年來通過的《國防授權法案》的內容,觀察美國對各國及各項議題重視程度的變化。從圖六到圖十一,我們可以看見美國從1990到2020財政年度的《國防授權法案》中,美國的盟友、競爭對手、敵人及各項議題的提及次數。首先,從第二次世界大戰後,大西洋兩岸的北約盟國是美國的長期盟友。但在冷戰結束之後,歷年的《國防授權法案》提及北約盟國的篇幅並無明顯的提升或減少(見圖六)。

美國近年來逐步撤出中東戰場,但《國防授權法案》中與中東盟國,如以色列、沙烏地阿拉伯及土耳其的篇幅仍逐年增加。但這樣的增加並不意味着美國的全球戰略佈局仍放在中東。針對與美國有「特殊關係」的以色列,《國防授權法案》探討的是如何協助以色列進行本土防禦。除了擘劃出與美以在反無人飛行器系統、反隧道、防空飛彈系統的合作,以及防止伊朗透過敘利亞及黎巴嫩給以色列帶來的威脅。關於沙烏地阿拉伯及土耳其等美國傳統中東盟友,《國防授權法案》近年來則關注沙國在葉門的軍事行動,以及重新檢視漸行漸遠的美土關係及對土耳其軍售(見圖七)。

在印太區域,從美國投入反恐戰爭到開始撤出伊拉克戰場的十年間,該區域盟友在《國防授權法案》中被提及次數明顯較先前要少。近十年來,隨着朝鮮半島核危機的升級,美國加緊與日本及韓國的三方軍事合作,提及兩國次數都有增加。除了日本、韓國、菲律賓等正式盟友,近年對台灣議題的重視都與日俱增。在《2020財政年度國防授權法》中,台灣被提及53次。不僅是印太地區之最,甚至高過美國在世界上其他區域盟友。可見美國對台灣安全情勢的重視(見圖八)。

除了盟友,回顧歷年《國防授權法案》也可以看得出一些敵對國家或戰略競爭對手在過去三十年在美國國際戰略中受重視程度。冷戰結束後,《國防授權法案》對俄羅斯及中國等大國仍有相當高的關注。911攻擊後,這樣的關注移轉到了伊拉克、阿富汗、以及伊朗等中東國家上。近年來,《國防授權法案》對中東的敘利亞及亞洲的朝鮮仍着墨甚深。但顯而易見地,美國的戰略重心又回到了中俄兩大國上(見圖九)。

近二十年來,美國在戰略重心在於反恐。儘管這樣的重心已經逐漸回到傳統的區域安全及大國競爭上,但不意味着美國對反恐已不再重視。除了大部被消滅的伊斯蘭國,近年來《國防授權法案》對於國際上個別的大型恐怖組織提及次數已不如以往。然而近年的《2020財政年度國防授權法》仍然大篇幅地揭櫫下一個階段的反恐行動(見圖十)。

除了針對特定國家團體,《國防授權法案》也提及許多對美國國家安全構成威脅的議題。軍事上,如核武及飛彈發展長年來都受到一定的關注。而智慧財產權的保護,以及防制鴉片類藥物如芬太尼(Fentanyl)的輸入,也成爲美國國安重要議題。值得令人關注的是,影響力作戰及假消息對美國國安的影響開始受到重視。在網路安全部份,美國早在2009年就成立了「網戰司令部」(United States Cyber Command USCYBERCOM),任務包含了維護美國及其盟友在網路空間的行動自由。然而網路安全近年在《國防授權法案》所佔版面是急速飆升。在在可見美國國防威脅早已跳脫傳統可見的軍事領域,而是擴及到不可見的生活週遭及虛擬空間(見圖十一)。

美國重新正視中國威脅

《2020財政年度國防授權法》大篇幅揭示了來自中國的威脅。然而這樣的關注可說是遲到了20年。冷戰結束後,「中國威脅論」一度甚囂塵上。在《2000財政年度國防授權法》中,就已經對中國軍事科技發展,如飛彈、太空、及高速運算電腦等領域提出關注。與中國的軍事交流,以及中國間諜行爲,也在當時就受到重視(見下表)。只是在911恐怖攻擊後,美國戰略重心移轉至中東戰場及反恐議題。直至近年中國在全球全方位的威脅攻勢,使得美國不得不透過《國防授權法案》重新正視中國威脅。

而我們若是回顧過去十年《國防授權法案》提及中國部份則可發現,美國對中國威脅的關注不但與日俱增,關注的領域是更加多元全面。從2011到2015年度的《國防授權法案》探討的,仍限於中國在軍事領域,如傳統及核子武器發展,與俄羅斯、北韓、伊朗合作,以及對區域穩定所帶來的變數。近五年來的《國防授權法案》,則增加了中國在資訊戰、影響戰所帶來的威脅。今年通過的《2020財政年度國防授權法》,從中國的傳統、核子、太空、網路、情報科技發展,在南海、非洲、西半球、北極地區的進取,對外國個人及團體的影響力攻勢,科技及智慧財產盜竊,毒品輸出,乃至對國內香港及維吾爾人的人權迫害等議題,鉅細靡遺無所不包。處處可見美國對中國威脅的深入研究及完整的反制策略規劃(見表二)。

對台灣的啓示

當美國對中國全球全面展開大規模反制的同時,也加強對台灣此一直接面對中國威脅的盟友的安全承諾。過去很長一段時間,美台安全合作較爲人關注的環節在於軍售。在《國防授權法案》中佔據的篇幅通常不大。然而近年來台美關係的升級,除了透過《對台六項保證決議案》、《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法》等友台法案的立法突顯,從《國防授權法案》強化對台灣承諾也可看得出。如前文所述,台灣議題過去在《國防授權法案》着墨甚少,但今年被提及次數爲美國全球盟友之最。回顧過去十年,《國防授權法案》關於台灣部份從一開始聚焦於軍售,到納入台灣參與聯合軍演、強化台美軍事交流及防禦夥伴關係。在《2020財政年度國防授權法》中,對台灣安全的關注更超越了軍事領域。除了關切台灣網路安全,更從衆議院版《情報授權法案》大段移植章節,要求國家情報總監在台灣2020年大選後45天內,向國會提交中國介選的報告。台灣在美國新時代全球戰略的重要地位不言可喻(見下表)。

結語

冷戰結束之初,美國一度興起「中國威脅論」,認爲中國將取代蘇聯成爲美國下一個世代的最大戰略競爭對手。懷疑論者認爲,這顯示出冷戰結束後拔劍四顧心茫茫的美國遍尋不着敵手的刻意尋釁。而「中國威脅論」也在美國從2001年起深陷中東及反恐戰場被暫時擱置近20年光陰。這20年間,中國不但趁着東亞權力真空抓緊機會發展經濟及軍事實力,更在科技領域突飛猛進。明處強制要求要求在中國投資外企技術移轉,暗處從先進國家盜竊技術。中國更透過經濟及影響力作戰在全球尺度展現「銳實力」,迫使外國個人、企業團體、乃至政府不得不配合中國官方宣傳口徑。面對此一戰略情勢變化,美國大部份政治人物不分朝野地正視今日中國全方面的威脅。在伊斯蘭國戰事暫告一段落,川普在壓力下逐步撤出在敘利亞、伊拉克、及阿富汗駐軍,到今年的《國防授權法案》,都看得出美中擱置了近20年的大國競爭已不可避免。

在此一情勢之下,美國勢必得強化與台灣的戰略夥伴關係。消極面而言,美國勢必得守住台灣此一第一島鏈的樞紐不遭中國突破。此一突破不只是有形的軍事入侵,更有無形的經濟及影響力滲透。積極面而言,台灣數十年來第一線抵禦中國壓力的經驗,也成爲美國及世界各國取經的對象。中國的影響力作戰、技術盜竊及介入選舉等手法,世界各國晚近才感受其威脅,對台灣人可說司空見慣。台灣人過去常自詡爲不受國際重視的「亞細亞的孤兒」,但近年來除了豐富多元的文化深獲各國民衆喜愛,數十年來艱苦抵抗中國壓力而存活下來的經驗及韌性也開始獲得世界重視及尊敬。面對國際情勢的轉變,台灣人不應妄自菲薄。宜應審時度勢,與長年的價值及利益盟友站在同一陣線。

※作者為獨立評論者

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