〈分析〉300年來權鬥沒停過 美歐央行獨立戰爭再開打

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具有獨立和自主性的西方國家中央銀行,近來貨幣政策常受到政界的干擾,部分政客企圖影響央行制訂利率政策,達成個人政治目的,令央行獨立性面對威脅。《經濟學人》形容央行「獨立戰爭」已悄然開打。

香港《文匯報》綜合外電消息,美國聯準會 (Fed) 有權自行決定如何穩定物價及達至充分就業,但其獨立性及制訂政策的權力正面對兩大政治威脅。

首先,共和黨有批評者認為,Fed 應遵從一套既定的守則,例如制訂利率時考慮對經濟調控的空間是否足夠,若 Fed 違反守則,就要向國會匯報,總統川普 (Donald Trump) 曾批評目前利率太低。川普亦推動廢除《多德 - 弗蘭克法案》,剝奪 Fed 確保金融市場穩定的權力。

其次,華府亦可以透過人事任命干預央行。Fed 理事會若有空缺,將由總統委任,再經參議院通過任命。Fed 正副主席的任期都會在明年完結,川普有機會按自己的喜整頓 Fed 人事,安排有利其政策的人進入 Fed。川普曾批評美元走強打擊美國出口,外界相信他會推舉支持寬鬆貨幣政策的人選。

歐洲方面,歐央行的理事會組成雖然較穩定,但鑑於歐元區國家的經濟表現不一,它也開始面臨政治壓力,走向利率正常化之路。

對義大利等經濟較弱的國家來說,歐央行貨幣政策恰到好處,但德國等經濟強國就認為太寬鬆,德財長朔伊布勒 (Wolfgang Schaeuble) 批評低利率會引起「嚴重問題」,甚至怪罪歐央行量鬆 (QE) 措施是德國極右政黨「另類選擇黨」崛起的原因之一。

德國將於 9 月舉行大選,政客紛紛向歐央行行長德拉吉 (Mario Draghi) 施壓,要求升息。

英國方面,首相特瑞莎 ‧ 梅伊 (Theresa May) 批評英倫央行在金融危機後採取的緊急措施,為經濟帶來副作用,並揚言利率將會改變。此外,國會議員亦不斷批評英倫銀行的預測及分析不準確。

分析指出,民粹主義崛起與央行受壓不無關係。政治領袖為了滿足選民,於是高調批評央行官員,甚至迫使央行履行政治任務,例如縮窄收入及財富不均。

除了歐美之外,部分其他國家也有政府干預央行的趨勢。以匈牙利為例,縱使法律保障央行的獨立性,總理歐爾班 (Orban Viktor) 仍持續不斷批評央行的貨幣政策,他 2013 年委任親信為行長,按照他的意願減息,令央行獨立名存實亡

土耳其的情況也與匈牙利相似。印度總理莫迪 (Narendra Modi) 去年以打貪為名,廢除大面額紙幣,引起混亂,而央行根本無從參與過這項重大決定。

倫敦政治經濟學院教授古德哈特認為,央行與立法機構之間若產生任何衝突,央行都將以失敗告終,能否完全保持獨立很值得懷疑,他估計這種獨立性未來繼續受侵蝕,政府可能親自制訂短期利率。

事實上,央行和政府之間的權力鬥爭並非現代產物,早在 300 年前就已出現。

《經濟學人》指出,1668 年瑞典中央銀行成立,作為管理瑞典金融的工具;1694 年英倫銀行面世,獲時任國王威廉三世賦予印鈔權,確保債權人不會因國王破產而蒙受損失,並令政府更易以低成本借貸。法國於 1716 年成立國家銀行,要求所有企業以銀行印發的鈔票繳稅和計算收入,還開始發國債,為現今央行開創先河。

到了 19 世紀,央行開始負責處理金融危機。由於金融恐慌會影響市場運作,令商人難獲銀行借貸,引發經濟衰退,故英國 1825 年金融危機後,各國央行陸續獲得「終極借貸者」地位,可自由借貸給有還債能力的銀行。

20 世紀先後發生兩次世界大戰、朝鮮半島戰爭和越戰等,央行一度回歸「本位」為政府提供資金,包括維持低利率以及發行戰爭債券,讓政府有足夠財力應付戰爭。然而政府也因此可干預央行運作,例如美國政府在朝鮮半島戰爭和越戰期間向 Fed 施壓,即使通膨嚴重,仍要求維持低利率。

其他國家在 20 世紀時,大部分仍由財長制訂利率,央行只負責維持財政和匯率穩定。

在「布雷頓森林體系」制度之下,各國匯率與美元掛鈎、而美元與黃金儲備掛鈎,但隨着美國逆差增加、大量黃金外流,1971 年美國尼克森政府廢除「布雷頓森林體系」,各貨幣改為浮動匯率,導致通膨暴增、很多國家失業率高企。這場危機令公眾難以再信任政客的金融政策,央行獨立運作的重要性更明顯,讓它們逐漸擁有更大權力。

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