制衡中國與考慮東北分離主義 印度對緬甸政變選擇「戰略性緘默」

夏海納(Namrata Hasija)
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緬甸身為東南亞進入南亞次大陸的必經國度,對當代印度而言,是重要的戰略位置之一,加上與印度東北接攘,緬甸國內的局勢變遷或也牽動印度的外交神經。在各國對於緬甸今(2021)年初的政變紛紛表態之際,印度政府的聲明卻也顯得薄弱,之所以如此,必然存在自身的戰略性考量。然而備受國際孤立的緬甸軍政府,如果再次投入中國的懷抱,卻可能也是另一場印度所必須面對的外交風險。

緬甸軍方2月軟禁國務資政暨全國民主聯盟(NLD, National League for Democracy)主席翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)後奪得國家控制權。武裝部隊總司令敏昂來(Min Aung Hlaing)如今取得所有權力,同時宣布國家進入為期1年的緊急狀態。

緬甸軍方將政變原因歸咎於2020年11月8日選舉期間的「舞弊行為」,儘管NLD勝選,但軍方所支持的最大反對黨聯邦團結發展黨(USDP, Union Solidarity Development Party)未承認失敗,選後更與軍方持續施壓總統及聯邦選舉委員會解決選舉期間的舞弊行為。緬甸軍方為因應威脅,於國會下議院人民院(Pyithu Hluttaw)2月1日及上議院民族院(Amyotha Hluttaw)2月2日原定舉行首次會議前發動政變。

緬甸的抗議群眾,3月30日。(湯森路透)

世界各國批評緬甸軍方行徑同時,印度卻選擇保持沉默。印度外交部只發表簡單聲明,表示正密切關注情勢發展,並對緬甸發生事件表示深刻關切,卻未批評政變或緬甸軍政府。外交部國務部長(Minister of State)穆拉利德哈蘭(V. Muraleedharan)接受上議院(或作「聯邦院」Rajya Sabha)質詢,遭問及印度對緬甸政變立場時,也重複相同論述。印度此次立場與1988年回應緬甸軍方政變(8888民主運動)時採取完全相反的立場,當時印度與美國、日本及許多國家皆切斷與軍政府關係。

印度意識到儘管緬甸對中國共產黨領導的事實感到憂心,但由於面臨政治上的孤立,緬甸更依賴中國可望成為既定的事實。中國自1989年起與緬甸建立軍事硬體及貿易投資關係,於10年內自1,500萬美元成長至8億美元,成功使緬甸成為中國國際舞臺上的盟友及與印度的緩衝帶。但中、緬關係並非毫無疑慮,緬甸軍政府不滿中國持續支持北部叛軍組織,故緬甸1997年成為東協正式會員後,便尋求減少依賴中國機會。印度同時也根據「東望政策」(Look East Policy)開始接觸緬甸,並獲欣然接受。美國2009年翻轉孤立緬甸政策後,更讓緬甸前景看似改善。同時中、緬關係則因中國持續支持緬甸北部族群叛軍組織存在問題。緬甸軍方2009年對叛軍發動攻擊,許多叛軍成員因多數屬華人社群而選擇逃往中國雲南省。中國官方媒體因此更支持叛軍,除了發布雲南省安置難民照片,也報導中國正募集資金照顧這些難民。

2020年1月,習近平與翁山蘇姬在緬甸首都奈比多會面。(湯森路透)

中國於緬甸根深蒂固影響力雖未因此下滑,但提供印度擴大於緬甸影響力的一線機會。印度也抓住機會,因印、緬擁有長達1,643公里陸地邊界(印度米左拉姆(Mizoram)、曼尼普爾(Manipur)、那加蘭(Nagaland)及阿魯納查(Arunachal Pradesh)4省邦與緬甸接壤)及孟加拉灣海上邊界,卻容易遭滲透及叛軍活動侵襲。印度除希望控制羅興雅人(Rohingya)自緬甸洛開邦(Rakhine)進入境內,2019年也與緬甸聯合進行「日出行動」(Operation Sunrise),成功摧毀印緬邊界上若開軍(Arakan Army)的數座軍事營地。另外印度目標還指向其他好戰組織營地,包括「坎塔普解放組織」(Kamtapur Liberation Organisation)、「那加蘭民族社會主義委員會卡普朗派」(National Socialist Council of Nagaland (Khaplang))、「阿薩姆聯合解放陣線獨立派」(United Liberation Front of Assam)及「波多民族民主陣線」(National Democratic Front of Bodoland)。

緬甸也是印度通往東南亞的門戶。印度正興建的「加叻丹多運具過境運輸計畫」(Kaladan Multi-modal Transit Transport Project)公路、河流及港口貨物運輸項目,以連接加爾各答(Kolkata)及緬甸實兌(Sittwe),再沿緬甸加叻丹河連接印度東北。印度也與緬甸及泰國建設「亞洲三邊高速公路」(Asian Trilateral Highway),將連接印度與東協國家,有望促進「東協-印度自由貿易區」(AIFTA)及印度與東南亞其他地區貿易及商業往來。印、緬雙邊貿易額從1980-1981年度的1,240萬美元成長至2016-2017年度的21.8億美元。

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印度外務秘書(Foreign Secretary)席林格拉(Harsh V. Shringla)及陸軍參謀長納拉瓦內(M.M. Naravane)2020年10月訪問緬甸時移交翁山蘇姬一批治療新冠肺炎患者藥物。印度同時宣布至2021年3月自緬甸進口15萬噸豆類及提供200萬美元贈款,後者將用於欽邦(Chin)Byanyu-Sarsichauk興建橋樑,以加強印度東北米左拉姆邦與緬甸經濟聯繫。此外印度方面提議於仰光近郊丹林(Thanlyin)興建價值60億美元的煉油廠。印、緬雙方也討論沿海運輸協定,將允許印度船隻自孟加拉灣實兌港經加叻丹河多運具連接抵達米左拉姆。印度更意識緬甸對四方對話(Quad)及沿海運輸協定重要性。

緬甸軍事政變適逢印緬關係近期回升並試圖完成長期未定計畫之際,因此印度選擇對軍事政變保持戰略性緘默,並且成為參加緬甸首都奈比多(Naypyidaw)3月27日年度閱兵少數國家之一。印度戰略性緘默歸因於國內及外交考量,換言之印度如果與緬甸切斷關係,將無法尋求緬甸軍方的協助來打擊印度東北方的分離主義。戰略上,印度與緬甸關係緩慢發展,新德里不願再次讓中國於緬甸恣意行事。數據上,緬甸是中國外長王毅2020年到訪最多次的目的地,更凸顯緬甸於區域重要性。

問題是緬甸軍方開槍射殺示威者人數若持續增加,印度還能保持戰略性緘默多久?因為印度東北各省邦與緬甸人口具親近的族群關係,倘緬甸鎮壓升級,印度恐將面臨民意反彈的真正風險。

(本篇原刊載於南亞觀察,授權轉載,作者夏海納為印度「中國分析與戰略中心」(CCAS)研究員,翻譯:李燁)

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