前瞻軌道建設真是通往地獄的路嗎

石豐宇
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軌道運輸是否為前瞻建設?

軌道為主,公路為輔,是2000年第一版交通白皮書就設定之交通規劃與建設方向,期間經過兩次政黨輪替,方向都不曾改變過,說是台灣交通界的共識也不為過。至於軌道建設是否為前瞻?我認為採用軌道運輸,提升公共運輸效能,大方向並沒有錯,所以這是 DO THE RIGHT THING。但是選擇對的軌道系統,在對的時間點啟動建設,以及相關配套,如停車收費政策,先以示範公車培養運量等等,都是推動軌道運輸不可或缺的成功要素。這是 DO THE THING RIGHT 的層次。

相反地,鐵路立體化就未必是對的事,除了減少交通事故,立體化不會帶來改善公共運輸的具體效果,而建設經費卻相當高,可說是CP值很低。除非立體化是配合軌道建設,同時促進鐵路兩旁土地與場站的開發利益,那就另當別論。台北與高雄的鐵路地下化,就是現成的範例。

為何是軌道運輸,不是BRT?

首先聲明,我不反對BRT。過去交通部有鑑於軌道系統規劃報告之預估運量,經常嚴重高估,因此建議地方政府爭取捷運建設時,應該先行提升公車運能,並且以BRT做為示範計畫,以培養運量。到底過去運量高估有多嚴重?以高鐵為例,當年國外顧問公司最保守估計是每日18萬人次,結果剛通車時每日平均運量上不足10萬人次,目前也才只有14萬人次。高雄捷運預估通車時為40萬人次,實際營運時日運量還不到預估值的三分之一,目前才逼近20萬人次。這種現象不只發生在台灣,在全世界人口五百萬以下的中型都會區,也都有類似高估現象。

換言之,以BRT作為先行計畫,邏輯上似乎沒有錯。這也是嘉義與台中BRT應運而生的由來。尤其台中BRT每公里造價不到一億元,一時之間,BRT似乎成為捷運系統的廉價替代品,未來還可以視運量成長,改為輕軌或中運量捷運系統。但是此一說法隱含以下假設。

台中BRT每公里造價不到一億元。(翻攝自維基百科)

首先,輕軌是BRT的升級版嗎?或者BRT最終應該升級為輕軌或中運量系統嗎?依照國外經驗,兩者相同之處,在於皆可以採用立體或平面設計,也可以搭配優先號誌之設置。其次,BRT與輕軌的運輸能量相當。兩系統的主要差異有以下三點:1、BRT之所以便宜(台中BRT每公里造價不到一億),在於不須鋪設鋼軌,車輛則採用一般柴油公車。因此歐美的評價是,BRT仍會產生空氣汙染,若改採低底盤電動公車,則所費不貲;2、公車使用年限比捷運電聯車短許多,長遠來看折舊維修費用也未必較低;3、公車系統煞停平穩度不如輕軌。

因此,全世界比較成功的BRT主要在南美與中國,巴西Curitiba前市長,更稱BRT為窮人的捷運,北美少數城市如波特蘭與西雅圖則有部分BRT路線,但是歐洲城市幾乎看不到BRT,原因是歐洲已經決議禁用柴油車輛,加上許多輕軌系統是利用過去市區街車之軌道路線升級而來,因此對於BRT並不熱衷。

全世界比較成功的BRT主要在南美與中國,更有人稱BRT為窮人的捷運。(翻攝自維基百科)

高雄輕軌也是利用舊有臨港線鐵路之路權進行布設,未來桃園捷運棕線也是利用舊有的桃林鐵路布設。換言之,BRT雖初期投資較為便宜,但也需付出相應代價,長遠來看,營運成本也未必較低。總之,選擇BRT與輕軌,各有其社會與經濟背景,還有環保因素之考量,兩者不必然存在誰是誰的升級版或廉價替代品的關係。至於台中與嘉義BRT的失敗,更不代表BRT的失敗。因為先前的失敗,導因於缺乏有效之行車控制系統,無法落實優先號誌,以有效縮短行車時間;其次則是班次不夠密集,導致專用車道利用率偏低,引發汽機車用路人抨擊。這兩點缺失,如果高雄輕軌可以適度克服,相信未來推動的BRT也可以參考借鏡,落實改善。

公車都沒人搭,怎麼會搭捷運?

我同意透過先導示範公車系統,培養捷運運量,是必經的過程,尤其捷運建設快則6年,慢者十餘年,期間如果沒有示範公車先行營運,很難期待通車時會有充分客源。但是過去實證經驗也顯示,軌道捷運能夠吸引的乘客,有很大部分不是公車族。台北公車做為接駁系統,多數乘客的搭乘區間約在兩三公里之間,時間在十分鐘以內。如果里程超過十公里,旅行時間超過三十分鐘,多數乘客寧可選擇轉搭捷運。同樣地,中南部捷運具有競爭力的旅行距離,也是如此。因此利用公車系統試水溫是正確的策略,但也無須對於未來實際運量過度悲觀,畢竟提供高品質公共運輸,是政府的責任,也是義務。

大新竹輕軌路網計畫。串連舊城區、科學園區、高鐵特定區、竹北生活圈。(翻攝自柯建銘臉書)

軌道建設必然造成迫遷問題?

提出此一問題之教授,以桃園航空城,以及台南鐵路地下化為例,認定軌道建設必然造成嚴重居民迫遷問題。首先我必需指出,反迫遷是規劃的價值之一,不是唯一與不可侵犯的價值。至少我認為環境正義(節能減碳),並不亞於居住正義。專業規劃者也必需了解多元價值的重要性。其次,部分軌道建設容或有土地徵收,只要兼顧地利共享,資訊透明公開,民眾參與管道暢通,未必不能取得雙贏。

以高鐵為例,南北長達三百多公里的軌道與許多場站,不知要徵收多少土地?如果捨棄區段徵收的手段,改採一般徵收,高鐵建設經費將不會是四千四百億,而會是天文數字,我們今天也不可能享受高鐵的服務。過去高鐵場站用地採區段徵收,軌道用地採一般徵收,原因是只有位於場站的土地才能增值。後續增加的苗栗、彰化、雲林三站也是同樣模式。高鐵局還經常拍賣站區土地挹注國庫。實務上,許多地主寧可分回價值高數倍,面積只有45%的土地,也不願領取高於市價估算的補償金。這也是當年高鐵建設,甚少聽到地主大規模抗爭的原因之一。相反地,如果堅持反迫遷而反對區段徵收(徵收範圍更廣),卻忽略採用一般徵收,反而造成受益者與受害者分配不公的現象,恐怕才是治絲益棼。

期待新政府積極落實資訊透明化

有關前瞻建設的許多討論,之所以流於各說各話,很大部分導因於資訊仍不夠透明公開。以軌道建設為例,交通部有責任針對最常被質疑的部分,以過去興建與營運,以及未來規劃之資料來製作說帖,讓透明資訊做為政策討論的平台,才不會讓公共政策的討論失去焦點。

※作者為成功大學都市計畫學系副教授

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