劉昌坪專欄:背離現實的民宿管理法令

劉昌坪
風傳媒

暑假期間正是國內旅遊旺季,許多國人及外國觀光客來到台灣,除了旅館以外,可能會選擇住在各地具有特色的民宿,感受另一種截然不同的度假休閒模式。但是日前根據媒體報導,CNN所評選出的台灣10大最美民宿,10家之中竟有9家是違法經營,甚至有的民宿所登記的總房間數只有2間,實際上所經營的房間卻多達40間。除了實際經營房間數與登記數不符合之外,有的業者根本沒有取得民宿營業登記證,卻長年違法經營,違法比例之高,實令人咋舌。然而,民宿業者違法經營的原因究竟為何、現行的民宿管理法令有無不合時宜之處,均值得深入檢討,否則無法釐清問題所在,遑論改善違法狀態。

為了發展民宿產業及管理民宿業者,我國早於民國(下同)90年12月12日,即已依《發展觀光條例》第25條第3項規定的授權,發布《民宿管理辦法》(下稱「管理辦法」),《管理辦法》第3條對於「民宿」的定義為:「指利用自用住宅空閒房間,結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動,以家庭副業方式經營,提供旅客鄉野生活之住宿處所。」(與「發展觀光條例」第2條第9款規定相同)。這裡出現了第一個,也是最基本的認知差異,即管理辦法所定義的民宿,只是一種「家庭副業」,也就是民眾把自己家裡多餘的房間,提供給旅客作為住宿之用。但是,我國民宿業長期以來的發展,卻與管理辦法設想的情形恰好相反,許多受到消費者青睞或是知名度高的民宿,不但並非「家庭副業」,反而是朝「專業模式」經營,許多民眾甚至不惜辭去原本的工作回到故鄉,或選擇適當的地點專門開設民宿,把經營民宿當成「本業」,而非「家庭副業」。正因為原本的制度設計和民宿經營者的想法已經有了明顯落差,所以衍生出許多違法經營和監督管理的問題。

南投秋山居,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自秋山居臉書粉絲專頁)
南投秋山居,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自秋山居臉書粉絲專頁)

南投秋山居,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自秋山居臉書粉絲專頁)

管理辦法制訂時,基於《發展觀光條例》認為民宿只是一種「家庭副業」,乃在此基礎下進一步規定:「民宿之經營規模,以客房數5間以下,且客房總樓地板面積150平方公尺以下為原則。但位於原住民保留地、經農業主管機關核發經營許可登記證之休閒農場、經農業主管機關劃定之休閒農業區、觀光地區、偏遠地區及離島地區之特色民宿,得以客房數15間以下,且客房總樓地板面積2百平方公尺以下之規模經營之。」(管理辦法第6條第1項規定參照)亦即「一般民宿」的客房數須在「5間」以下,客房的總樓地板面積須在「150平方公尺」(約45坪)以下;位於特定地區的「特色民宿」,客房數雖略有增加,但仍限制在「15間」以下,客房的總樓地板面積須在「2百平方公尺」(約60坪)以下。正因為管理辦法對於民宿的客房數和總樓地板面積均有所限制,所以CNN評選的台灣10大最美民宿,縱使其收費不亞於旅館,但是在旅遊旺季時,即使在1個月之前,民眾也未必訂的到房間。

一旦把民宿當成本業經營,而非只是家庭副業時,自然會衍生上開規定是否過度限制民宿的客房數及總樓地板面積,以致不符合規模經濟而不能達到收支平衡,或即使專業經營也無法有合理利潤的結果,最後形成的現象,就是小型民宿常被消費者抱怨收費過高,卻無法提供令人滿意的服務;大型民宿雖然可媲美五星級旅館,但客房數和總樓地板面積卻完全不符合管理辦法對於民宿的規定,所以業者不可能,亦無法向主管機關申請並取得民宿登記證,以致發生如媒體所報導,縱使是全國10大最美民宿,大多仍是處於無照經營的違法狀態。

南投歐莉葉荷城堡,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自歐莉葉荷城堡臉書粉絲專頁)
南投歐莉葉荷城堡,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自歐莉葉荷城堡臉書粉絲專頁)

南投歐莉葉荷城堡,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自歐莉葉荷城堡臉書粉絲專頁)

民宿業發展所面臨的另一個問題,則是涉及土地使用分區管制,因為依《管理辦法》第5條規定:「民宿之設置,以下列地區為限,並須符合相關土地使用管制法令之規定:一、風景特定區。二、觀光地區。三、國家公園區。四、原住民地區。五、偏遠地區。六、離島地區。七、經農業主管機關核發經營許可登記證之休閒農場或經農業主管機關劃定之休閒農業區。八、金門特定區計畫自然村。九、非都市土地。」許多具有歷史風味和人文特色的民宿,例如台南就有許多的老屋民宿,都是因為位於都市計劃地區,而不是非都市土地,所以就算符合「家庭副業」及「客房數及總樓地板面積」的要求,仍然無法合法經營。

花蓮斯圖亞特海洋莊園,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自斯圖亞特海洋莊園官網)
花蓮斯圖亞特海洋莊園,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自斯圖亞特海洋莊園官網)

花蓮斯圖亞特海洋莊園,為CNN評選台灣10大最美民宿之一。(取自斯圖亞特海洋莊園官網)

根據交通部觀光局統計資料顯示,至今年6月為止,我國至少還有5百家以上的民宿是屬於違法經營。世界各國對於民宿的房間數應否予以限制,房間數上限為何,均基於國情不同而有所差異。隨著國人休閒旅遊和住宿需求的觀念已有所改變,民宿管理辦法對於房間數、總樓地板面積和土地分區管制的限制是否應適當鬆綁、民宿究竟如何與旅館合理區分、民宿的安全檢查應如何加強落實等問題,在管理辦法發布迄今已近20年之後,確實有通盤檢討的必要,否則受民眾喜愛的民宿始終處於違法經營的狀況只會繼續存在,不會有任何改變。

*作者為理律法律事務所律師


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