升格直轄市不是縣市發展的唯一出路

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新竹縣市合併議題近日熱燒,引來各方質疑其選舉動機,林智堅等倡議者則駁以行政便利和稅收分配。但真正值得思考的是台灣地方自治的整體制度與稅收分配制度,而非一味追求縣市升格,官員升級,但功能卻未升等。

改制多是選舉考量

台灣歷來地方改制,絕大多數都是選舉考量。新竹市與嘉義市本來都是縣治,林洋港任省主席時貿然改制,獨立為省轄市,引發財政與行政紛擾。當時行政院長孫運璿大為不悅,要求收回,但林洋港卻以辭職相爭。林為何如此堅持?講白了,縣的選舉他的人贏不了,但獨立為市後有機會。新竹市閩南人居多,併入新竹縣卻是客家人居多,他控制不住。

五都改制也是一樣。當時台北縣長周錫瑋一直在吵台北縣升格,馬英九看趨勢是擋不住了,台中縣市又一直紛擾不穩,地方派系又向為馬所厭惡,乾脆一次把高雄、台南、台中都給併成直轄市,然後派朱立倫逼退周錫瑋。馬小九和金小刀為什麼這麼恨周錫瑋呢?因為他被視為宋楚瑜的子弟兵。

現在也是。林智堅為什麼倡議新竹合併升格?因為他桃園去不成沒路了。林為洲為什麼要擴大談竹竹苗合併?因為併了苗栗後,客家人約可佔到總人口58%,選舉上佔絕對優勢。如果只有竹竹合併,2018年選舉國民黨在兩縣市只得16.8萬票,還輸民進黨在竹竹地區的18.5萬票,民國黨徐欣瑩與無黨籍謝文進等第三勢力和地方派系,在過去選舉恩怨下未必能夠整合,沒有必勝把握。

縣市合併升格的另一推動主力,便是縣市政府各級行政官員。一旦合併升格,所有官員坐升好幾職等。一般縣市政府局處長頂多11職等,相當於中央部會的副司長。但升格直轄市後,局處長馬上跳到13職等,比中央部會的主秘和司長還高一級。不論薪資待遇或向上嗆起聲來,直轄市都比縣市強得多。

但我國直轄市的相關法規制度,源自於當年威權時代台北市、高雄市兩個都市化小區域的治理機制,直接擴大到大範圍鄉村地區統治,經常出現扞格不入的狀況。比如說,過去鄉長民選,金山鄉那條路陷了個坑,或路上出現一堆垃圾,鄉長馬上下令公所處理,當天就解決了。現在區長卻得報到市府相關局處,走過會勘、申報、預算核撥等行政程序,一禮拜能辦好就算高效率了。

統籌分配款對新竹市不公平

真正的問題還是出在財源,新竹市不平之鳴也出在統籌分配款的分配機制極不公平,而且營業稅的分配也不足以構成縣市發展的基礎與誘因。在新修訂完成,明年1月1日才要實施的新版「中央統籌分配稅款分配辦法」中,所得稅10%,貨物稅10%,及營業稅總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金後之40%拿出來作為統籌分配款,但以前直轄市可與中央對半分營業稅。最大額的所得稅,依法61.76%分配給直轄市(6都),24%分給縣市(16縣市),8.24%分給總共198個鄉鎮市。直轄市以外的各級縣市與鄉鎮市,地廣人稀,蓋條馬路比城市長好幾倍,但預算卻少得可憐。

而這點稀有預算,還大多數拿去付人事費。許多縣市年度總預算30%~40%用於教育,而教育預算70%以上被教師的人事費用和退休金耗掉。曾有個偏鄉小學想買五顆排球,還得向教育部次長陳情。若無家長會捐輸,許多地方基層中小學根本辦不下去。

這個問題的根源是中央官員們的心態,總想把發錢好事都抓在自己手上,把付錢爛事都丟給地方。公教人員的薪資、員額、退休金都是中央政府規定的,警政、政風等單位更是中央一條鞭,那這些中央律定或管制人員的薪資為何不由中央支付,而要由地方承擔?為什麼不能讓地方分配到更多營業稅或貨物稅,讓地方有更多自由財源,以提供誘因促進地方發展工商或特色事業?

新竹縣長楊文科邀請竹竹苗三縣市首長、議長及立委開會,共同研商新竹升格第七都。(取自楊文科臉書)

既然台灣早已走向民主化公民社會,社區主義或由下而上的發展才是硬道理。威權時代中央控制一切,動不動卡死地方的觀念應該揚棄,因為我們不玩「集中力量辦大事」那套,更需要「群龍協作,眾志成城」。當我們連防疫工作都在大談「中央指揮,地方配合」,那地方政府是不是該分配多點預算?讓一個「都」同時來管城市和鄉村,其管理模式是否應更有彈性?區長能否有更大裁量權限?使其能夠擔負起更多即時反應的責任?許多全國統一的經常門薪資或費用,是不是能由中央多負擔點,讓地方有更多財務支配空間?若干法令中的地方配合款能否取消?因為地方根本付不出來,甚至因此造成中央主導之建設停擺。這些效能不彰、氣血不通,才是我們討論地方制度時更該揉掉的老筍。

政治操作後患無窮

我們大可不必跟隨政治人物的選舉計算,和官僚們的升職想望起舞,但真的應該從地方運作與發展的角度,重新思考檢討整個地方制度的設計和運行。新竹市為什麼不能依「中央統籌分配稅款分配辦法」,「比照直轄市」,取得與直轄市同樣資格分配預算?如果是戰略上想統合竹科,那麼基於竹科已在竹南、銅鑼設置園區,將苗栗納入新都會也並非完全說不過去?或回到前林洋港時代,讓新竹、嘉義縣市重新合併,整體運作,也算合理安排?

林智堅的新竹新都論述,其實可再深思,切莫為了個人前途或選舉考量,過度政治操作合併升格議題,造成無窮後患。

其實我覺得,荷包蛋加顆小蕃茄的北北基合併重劃,可能比新增新竹都更有思考必要。台灣地方行政區劃與治理,應該從生活圈來考量,而非任何人與任何黨的政治考量。

※作者為前親民黨文宣部副主任、專欄作家

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