台北法案的兩面性

蔡裕明
旺報
美國在台協會主席莫健(左二)5日前往立法院拜會院長等官員。(姚志平攝)
美國在台協會主席莫健(左二)5日前往立法院拜會院長等官員。(姚志平攝)

美國AIT主席莫健上周旋風式訪問台灣,他訪台的時間正值美國眾議院通過《台北法案》,以及眾議院又提出《台灣公平僱傭法案》。其中,《台北法案》要求美國行政部門協助台灣鞏固邦誼並參與國際組織。美國的這些舉措,即是進一步落實「自由與開放印太戰略」,透過台灣對大陸建構「威脅平衡」戰略。

美對中戰略意圖明顯

國際體系在無政府狀態底下,大國會與最具有威脅性的國家保持平衡,而國家威脅的觀念是經由認知威脅所定義,而非基於權力平衡的需求。根據美國學者華特所言,威脅的構成包括力量、地理位置的接近性、軍事能力與軍事意圖。

其中,「威脅平衡」的政策實踐,也包括「代理平衡」與「提供公共財的平衡」作為。前者是指將資源(特別是軍事裝備)轉移給第3方,目的是限制另一個國家的軍事投射能力或改變區域力量失衡狀態,代理平衡可以不涉及正式的聯盟關係。後者指的是,提供公共財的方式,在區域內增加政治權威,並弱化另一方的自主性。

在大陸堅持「九二共識」與「一個中國」的框架,兩岸多年進行的外交戰,讓台灣邦交國僅存15個,也無法參與國際政府組織。2018年美中經濟與安全審議委員會《中國與太平洋島國的接觸以及對美國的影響》報告指出,北京藉由貿易與投資等方式增加與南太島國的聯繫,使得美國所建構的印太戰略在南方出現「斷點」。

華府為了「補斷點」,遂開始警告與台灣斷交的國家,可能失去華府援助甚至遭到制裁。美國國會與行政部門,也開始以「國內法」形式強化與台灣外交關係。所以從通過《台灣旅行法》到近日的《台北法案》,皆可看到美國對於中國的戰略意圖。

在國際組織方面,台灣因無法參與世界衛生組織,在新冠肺炎爆發時無法獲得世界衛生組織的即時資訊,而不利於防疫工作,台灣遂轉變為強調「健康人權」的策略,希望以此讓國際社會重視。與此同時,各國也紛紛出現聲援台灣參與世界衛生組織的聲浪。

軟硬兼施的兩面作法

美國順應這波潮流,在國際間建構「支持台灣加入不以主權國家為資格的國際組織」語彙,間接表示支持台灣的「自由、開放與民主台灣」,讓支持台灣參與國際社會成為在東亞地區所提供一種新的公共財。所以莫健此時訪台,目的應該是與通過《台北法案》有關,主要是為了穩定兩岸關係,避免走向新一波的熱對抗。另一方面,美國也盼促成台灣藉由民主與自由的價值挑戰大陸,這一軟一硬的兩面作法,實則更符合美國利益。

但是,台灣與美國更緊密的關係,也將使台北面臨來自北京強烈反對風險,讓台灣成為美中安全困境的核心。大陸方面已表示台灣「挾洋自重」,並批評美國國會成為「麻煩製造者」。

過去美中兩國已存在多項利益與衝突,而且在特定領域當中,美中之間權力差距正在縮小,華府與北京正採取行動,增加其他國家對中國所構成威脅的認知,這已成為典型的安全困境。

現階段美中之間除貿易戰與台灣事務問題外,台灣與美國的《美台經貿協議》,將是下一輪美中關係競逐的焦點。然而,這項協議也可能成為美中關係的籌碼,並且,台灣與美國間的協議尚有美豬與美牛是否進一步開放進口等問題。

威脅認知的轉變將影響國家對外戰略的形成,所以在美台關係越來越緊密之時,台灣則更需留意未來美中第二階段貿易談判,雙方是否會將台灣做為籌碼。

(作者為實踐大學高雄校區會計暨稅務學系副教授)

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