台灣需要《反滲透法》嗎?

圖片來源:民視
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宋承恩 

趕在大選前國會最後會期,民進黨立法院黨團於十一月底提出《反滲透法》草案,並以最快速度排入議程,強力動員將全案逕付二讀,待一個月冷凍期過後,於十二月底院會以多數通過。箭在弦上,蓄勢待發。 

對此,社會輿論出現不少批評的聲音,指責民進黨誇大中共威脅,製造販賣亡國感,名目上抗中保台,實際上是選舉操作。也有認為上個會期剛完成的國安五法修正,「天網已成」,已經足夠保障國家安全,不需要再另立新法。也有認為一連串的國安修法,擴張國家偵防與追訴的權力,侵害人民的自由權利,繼續如此將帶來民主崩壞。 

對於《反滲透法》草案的內容,則有批判其中「滲透來源」定義過廣,無所不包,將會對與境外敵對勢力有所接觸之人,羅織入罪,實際上就是用來對付政敵,以法律手段遂行政爭。前總統馬英九也認為,現行的法律已明文禁止境外勢力在國內從事相關政治活動,對於需要防範的不法行為,也能有效執行,沒有必要再疊床架屋。另訂《反滲透法》是在鼓動恐共情緒,會將台灣帶入新麥卡錫主義。 

台灣需要《反滲透法》嗎?這些質疑,值得一一面對。有些批評,即使存在邏輯上的謬誤,為了大眾思辨的清明,還是必須予以說明。更深的辯論,涉及對於台灣當前安全情勢的評估,對於中國滲透行為的理解,以及國家權力的行使,如何在保障國家安全與維護人民自由權利之間,取得平衡,則是永恆辯論的課題。 

「滲透來源」定義無所不包? 

其實並沒有。《反滲透法》草案中的「滲透來源」,是指境外敵對勢力之⑴政府及所屬組織、機構或其派遣之人;⑵ 政黨或其他訴求政治目的之組織、團體或其派遣之人,以及⑶上開兩者所設立、監督管理或實質控制之各類組織、機構、團體或其派遣之人。這樣的涵蓋範圍僅限於境外敵對勢力之政府、政黨或政治組織、團體及其附隨之人,並未超越《兩岸條例》所規制「大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關、團體」以外,且各該被涵蓋進來的組織都須具有政治性,為了因應中國國家機器實質掌控各類團體的事實,這樣的規定是必要的。 

「境外敵對勢力」一詞,已見於現行《刑法》、《國安法》、及《國家機密保護法》。《反滲透法》草案將其定義為「與我國交戰或武力對峙」,及「主張採取非和平手段危害我國主權」之國家或團體。運用這些詞語來界定「敵對性」,指的是一種持續的狀態,而不包括個別衝突事件中的當事他方。日本、菲律賓與台灣間,固然曾發生過漁船事件,其後在外交上亦有緊張關係,但在自然語言下,不會將當時與日本或菲律賓的關係描繪為「敵對」。 

《反滲透法》草案所規範的內容,限於遊說、政治獻金、競選活動、集會遊行等民主政治核心領域。一般人民不至於單單因為與中國人民或團體的往來而涉罪。過度渲染《反滲透法》的涵蓋範圍,言過其實。 

《反滲透法》重覆現行法律的規定,疊床架屋,沒有必要? 

沒錯,《反滲透法》草案整合現行法已經存在的禁止行為,裝進一個法案中,屬於「極小化」的保守立法,其宣示意義大過實質進展。在從事競選活動方面,將原本確保選舉中立性的管制擴及接受境外勢力影響者,明訂禁止受境外敵對勢力之指示、委託或資助,從事各項競選活動行為。 

在遊說行為方面,對《遊說法》原本即對中港澳人民自行或委託其他遊說者進行遊說之禁止,增列罰則。在政治獻金方面,依《政治獻金法》,大陸地區人民、法人、團體或其他機構,原本即不得從事政治獻金的行為。《反滲透法》草案加重罰則,並將處罰擴及支付政治獻金者及中介的白手套。 

依照台灣公民陣線召集人賴中強律師的見解,即使《反滲透法》草案的規定都已經是現行法有所規制的行為,一旦帶入與境外勢力的關係,仍會強化現行法下這些民主政治核心領域的法秩序,例如,現行的《政治獻金法》只能處罰未依規定收受政治獻金的人,若《反滲透法》草案通過,這樣的處罰將擴及替滲透來源擔任人頭、白手套、中介政治獻金的人,並且處罰滲透來源本身執行任務之人。因此,儘管目前的草案是「極小化」的立法,其訂定仍有意義。 

亦有見解認為《反滲透法》訂定的意義不在能據以追訴處罰,而是在規範上明示接受境外勢力之指示、委託或資助從事影響國內政治的活動是錯的,是道德上應受非難的,藉以明訂台灣民主社會的疆界。 

以上這些公民社會論者的意見,大方向是在檢討《反滲透法》草案的內容是否足夠因應台灣當前的國安顧慮。馬前總統的評論則不是:他一方面認為現行法對於需要防範的不法行為已有所規定且能有效執行,沒有必要再疊床架屋,另方面卻認為訂《反滲透法》會將台灣帶入新麥卡錫主義。 

這裡存在邏輯上的謬誤:既然依現行法,中港澳人士已經不得親自或委託他人進行遊說或政治獻金,而且這樣的規定已經執行,再予以重覆是疊床架屋,將其訂入《反滲透法》怎麼會製造綠色恐怖?難道現行法下有所謂的綠色恐怖?民主社會難道不需要有這樣的邊界?更何況,此類禁止規定幾乎是所有民主國家的通例。 

國安五法修正已足夠保障國家安全? 

首先,《反滲透法》也不是民進黨藉王立強共諜案趁勢推動的法案。早在五月間,就已經有以修改《兩岸條例》禁止中共政治代理人的草案提出。台灣基進與民進黨尤美女等委員的《境外勢力影響透明法》,更是在數個月的反覆研析、協商後,於十月提出。十一月底的《反滲透法》草案,是民進黨高層考慮過後,把有爭議的「代理人」概念拿掉,推出以取代目前待審議的八個「中共政治代理人法」的版本,並非在王立強案發生後急就章推出的法案。 

國安五法修正,是守勢立法。台灣與中國的政治協議必須經過國會「雙審議」及人民「雙公投」、退休將領參加向中國效忠活動的規範、陸港澳敵對勢力納入《刑法》外患罪範疇、離退職涉密人員赴中管制之延長、以及國安機關得查處網路攻擊案件,都是對現行制度的填補,且屬於防衛性質,並未創設新制度,實在不足以稱為對國家安全編織了「天網」。 

在補破網的國安五法修正以外,台灣是否需要立法處理滲透行為?抱持台灣民主強靭,一切都安全看法的人,可能沒有看到當前全球對中國銳實力滲透的警戒。根據瑞典哥登堡大學V-Dem資料庫的調查資料,台灣是全球「遭受外國假資訊攻擊」最嚴重的地方。 

美國在台協會也多次發言指出,2018年大選過程中,台灣遭受中國嚴重的假訊息攻擊。類似的攻擊也發生在香港的反送中運動,推特和臉書同步下架了九十餘個粉絲頁,因為證據顯示其受到國家勢力的大規模的操弄,協調性地發動攻擊。從東南亞、歐洲、拉丁美洲到非洲,各個國家發現中國利用購買天然資源、投資、興建基礎建設、輸出監控科技與全套管理系統、乃至推動「一帶一路」計畫,至終並未能對當地帶來經濟利益,而是帶來債務陷阱、戰略地帶的租借、經濟的依賴、與中國勢力的入侵,並非全然良善。 

台灣的國家安全情勢 

國際上也非常清楚,台灣是中國滲透的重災區與試驗場。在新形態的混合戰(hybrid warfares)下,現代戰爭已不再單單憑藉軍事武力與威脅,而是融合運用經濟戰、政治戰、法律戰、宣傳戰、與網路假訊息攻擊。在混合戰的時代,軍用與民用科技、軍事人員與平民的界線模糊,面對資本、網路與宣傳戰的作用,國與國之邊境,也不再具有過往的意義。 

混合戰在現代世界,是真實的存在。在俄國併吞克里米亞的例子,俄羅斯利用介入烏克蘭國內政治,扶持克里米亞地方親俄政權,操控當地民意,鼓動民族主義,假造獨立公投,最後再以軍事介入的手段,以軟硬兼施的方法,達成兼併克里米亞的結果。在台灣與中國的場域,並非不存在類似的潛在操作點,例如有心人士正試圖在金門推行「一國兩制示範區」的公投。若是以混合戰的手法操弄成功,是否為目前主張台灣安全無虞的人士所樂見?能說這不構成國家安全的威脅? 

滲透行為,必然具有隱密性、長時間、混裝為一般平民以躲避查覺的特性。必須要有相當的偵蒐能力,始能發覺。其證據之蒐集亦必定不易,充滿不確定性。混合戰概念下的滲透形式,是利用民主社會的開放性,表面上主張同等的言論自由,進行分裂破壞之實。對此,在同步保障人民基本權利的前提下,提高警覺是必要的,畢竟,保障國家安全是政府回應人民期望,所必須踐行的重大公共利益。 

那麼,威脅國家安全的滲透行為,僅限於《反滲透法》草案所列舉的事項?中國銳實力干預的關鍵在以金錢或勢力爭取影響力,藉以左右決策或選民的決定。這些滲透,重點不在實際干預選舉或妨礙集會,而是在前階段的經營關係。《反滲透法》草案聲言針對行為,而非針對拉攏關係,雖意在避免爭議,實則搞錯了方向。 

或許我們可以用實際案例加以檢視:對於統促黨在地方走透透,拉攏關係,捐獻宮廟的行為,《反滲透法》草案是否管得到?是否可被認定為捐獻政治獻金的行為?或著違反《兩岸條例》中的「發展組織」?藉由自稱台商人士委託微信社在台跟監異議人士,是否管得到?對於媒體與中國關係密切,經常性接受中國指示,進行瀕於政治宣傳的行為,是否能夠處理。這些都是大眾關心,無法容忍,超越民主社會行為底限的事。如同仍有闕漏,表示現行的提案涵蓋範仍有不足。 

台灣需要《反滲透法》嗎?是值得討論的問題。國家安全的保障與實現,必須有極強的政治決心,正面面對,整合資源,並切實執法,始能做到。台灣社會所需要的,是對當前中國滲透行為的充分了解與認知,而不是遇到國安立法之議就反對,遮蔽不看國際大勢,假裝台灣已經安全的,無根據的反對。  

作者為台灣民主實驗室研究員 

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