台灣《反滲透法》和美澳同標準

杜心武

再有幾天就是台灣總統選舉。目前,民進黨領先優勢明顯。不出意外,蔡英文將獲得連任。決戰前的最後變數是去年底通過的《反滲透法》。很多藍營的支持者認爲該法損害言論自由。一時間,國民黨候選人和支持者大打「言論自由」牌,聲勢大漲。選戰是否會有轉折?沒人能說得准。

然而,《反滲透法》是否真的妨礙了言論自由?不妨客觀地分析一下。

誠然,台灣保障言論自由。在國內法方面,中華民國憲法第十一條保障「人民有言論,講學,著作及出版之自由。」

從國際法方面,中華民國在1967年簽署《世界人權宣言》(簡稱人權宣言),2009年以國內法形式通過《公民權利和政治權利國際公約》(簡稱人權公約)。人權宣言第十九條規定「人人有權享有主張和發表意見的自由;此項權利包括持有主張而不受干涉的自由,和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」人權公約第十九條規定「人人有權持有主張,不受干涉。人人有自由發表意見的權利。」

雖然現在國際大部分國家不承認中華民國,無法強制台灣遵守這些國際公約的義務,但台灣已用立法的形式,承擔了這種義務。但是「言論自由不是絕對的」,沒有一個國家一個社會可擁有不受限制的言論自由。

根據人權公約,言論自由允許有一定的限制。第十九條第三款規定:「本條第二款所規定的權利的行使帶有特殊的義務和責任,因此得受某些限制,但這些限制只應由法律規定並為下列條件所必需:(甲)尊重他人的權利或名譽;(乙)保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或道德。」

不違反國際上對「言論自由」的規定

可見,國際公約對言論自由可有兩類限制:一類是侵犯了他人的正當利益的言論,與之相應的是誹謗罪;一類是侵犯公共利益的言論,這包括「國家安全」、「公共秩序」和「公共衛生或道德」三種情況。

《反滲透法》即針對第二類言論的第一情況,即侵害國家安全的言論。正如《反滲透法》第一條「為防範境外敵對勢力之滲透干預,確保國家安全及社會安定,維護中華民國主權及自由民主憲政秩序,特制定本法。」

可見,為國家安全而制定的《反滲透法》在一般意義上,不違反國際上對「言論自由」的規定。

進一步,仔細分析台灣的《反滲透法》,當中有兩個定罪要素:一個是「不得受滲透來源之指示、委託或資助」的前提,一個是禁止的具體事項,包括:捐贈政治獻金;干預選舉;遊説;遊行集會;妨礙選舉罷免等。

《反滲透法》規定的這五類事項,雖然牽涉範圍非常廣泛,但絕大部分並非普遍地認爲屬於「言論」的範疇,難以用「言論自由」加以辯護。

比如説捐贈政治現金(第三條),「遊説」(第四條)、都是具體的政治行爲,而不是簡單的「言論」。至於《反滲透法》第六條和第七條的規定,本來就是刑法所禁止的「行爲」。

真正最有可能涉及「言論自由」的是第五條,即違反《總統副總統選舉罷免法》四十三條等情況。這包括「公開演講為候選人宣傳。為候選人月臺或亮相造勢。召開記者會或接受媒體採訪時為候選人宣傳。印發、張貼宣傳品為候選人宣傳。懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等廣告物為候選人宣傳。利用大眾傳播媒體為候選人宣傳。參與候選人遊行、拜票、募款活動。」

這些事項中,有些涉及具體的行爲,有些則確實涉及單純的言論。

再進一步,即便有事關「言論自由」的情況,還有第一個要素即「不得受滲透來源之指示、委託或資助」的「把關」。如果沒有「指示、委託或資助」,依然無法被限制。

需要承認,「指示、委託或資助」涵蓋範圍很廣泛,但不等於該要素「形同虛設」。畢竟,要證明「受滲透來源之指示、委託或資助」,需要實質性的證據。至於何種證據才能入罪,這大概需要真實的案例才能肯定。

選舉事項的言論自由並非人人能享有

此外,也值得注意的是,在法律中,這些涉及選舉事項的言論自由,本來並非人人能享有。比如《總統副總統選舉罷免法》四十三條就規定:「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉 (鎮、市、區) 公所辦理選舉事務人員」不得享有此等權利。

可見,禁止一些人在選舉過程中擁有這樣的言論自由,並非沒有先例。在《總統副總統選舉罷免法》中的規定,目的是爲了保障選舉的公平公正。如果說《反滲透法》中的相關規定,是爲了保障選舉真實地反映「本土選民的意願」,並非說不通。

由此可見,如果認爲《反滲透法》妨礙了「言論自由」,那麽這個「妨礙」的程度也相當有限,至少能符合「國際標準」。爲了進一步説明這點,也可再舉其他國家的一些例子。

美國是世界上公認最能保障言論自由的地方。然而,在歷史上,美國多次頒佈限制言論自由的法案。

1798年,美國制定《煽動法》(Sedition Act of 1798)任何人只要發表不實的、流言的、惡意的針對美國政府國會和總統的言論,目的在於醜化或煽動對美國政府的仇恨,即屬違法。法案在三年後過期。

1917年,美國制定間諜法(Espionage Act of 1917),限制了一部分危害國家安全的言論。間諜法第三條規定:當美國處於戰時狀態,任何人若故意製造或傳遞錯誤的消息,以妨礙美國軍事行動,或煽動叛亂等,即屬違反《間諜法》。

1918年,美國進一步修訂《間諜法》,立下1918年煽動法(Sedition Act of 1918),禁止各種不當言論,不允許詆毀政府,不允許詆毀美軍,甚至不能負面評價軍服。

值得一提的是,總統威爾遜在要求國會立法時提出了相關理據:「有一些美國人,我必須承認,是生長在另一片旗幟下的,但由於我們慷慨的歸化法律,享受著完整的美國人的自由和機會。他們把不忠誠的毒藥撒入我們國家的每一條動脈,力求損毀我們政府和國家的美名,為了便於報復而破壞我們的工業,為了外國人的陰謀貶低我們的政治。」

儘管兩部《煽動法》分別在幾年後過期或因不再處於戰時而廢除,但至少表明在特定情況下,制定限制部分言論自由的《煽動法》並非沒有先例。而且,1917年《間諜法》一直持續到今,其間還幾次擴充了其內容。

根據《間諜法》和《煽動法》被定罪的案例也有不少。比如,1918年,美國社會黨領袖德布斯(Eugene Victor Debs)在俄亥俄州坎頓市(Canton,OH)做一次反對一戰徵兵和反對威爾遜政策的演講,美國法院並沒有因爲「言論自由」而認爲《間諜法》和《煽動法》違憲而宣告其無罪,他被判處10年監禁。直到1921年《煽動法》被廢除後,他才獲得哈定總統的特赦減刑。減刑是一種恩恤,而不是說判錯了,或者認爲法律不對。

符合國際公約的規定​

另一個與《反滲透法》和正在立法程式的《境外勢力影響透明法草案》有可比性的法律,是美國1938年通過《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act of 1938),爲了協助「美國政府和美國人民對相關人物的言論和活動進行評估」,要求那些「以政治或准政治身份代表外國利益的代理人,公佈其與外國政府的關係、相關活動和資金信息。」違反者,可判最高刑罰五年,及罰金一萬美元。

因此,台灣《反滲透法》和美國例子相比,並不更加限制言論自由。誠然,美國第二次訂立《滲透法》在戰爭年代,但第一次訂立《滲透法》卻沒有正式進入戰爭狀態。當時,美國和法國處於緊張的狀態,史稱「Quasi War」,實際的戰鬥只有幾場規模不大的海戰,沒有威脅美國本土。它與台灣現在面對的武力對峙哪個更接近戰爭狀態,更能威脅政權,只能說見仁見智。

最新鮮的西方國家例子莫過於澳洲在2018年通過的《間諜與外國干預法》(National Security Legislation Amendment (Espionage and Foreign Interference) Act 2018)和《境外勢力干預透明法》(Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018)。前者在此前一系列法案上,增加了一系列的細則,包括如果明知地為外國勢力故意影響澳洲的政治進程、投票、和妨礙國家安全,最高可判20年監禁。後者要求澳洲的外國代理人事先與政府登記,並且公開在澳洲的活動。此外澳洲還有一條選舉立法的修正案(Electoral Legislation Amendment (Electoral Funding and Disclosure Reform) Bill 2018)正在立法程式。它將會進一步非法干預選舉的認定方式和刑罰。

反對《反滲透法》的人不少大力推崇對岸。然而,與中華人民共和國的相關法律相比,《反滲透法》對言論的限制不值一提。

中華人民共和國的憲法第三十五條也規定「中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」然而,中華人民共和國制定一系列法律限制公民的言論自由。

根據中共黨報《學習時報》2004年《言論自由及其界限》一文的總結,限制言論自由的相關(不完全)法規包括:「《音像製品管理條例》(1994年)、《廣播電視管理條例》(1997年)、《印刷業管理條例》(1997年)、《出版管理條例》(1997年)、《營業性演出管理條例》(1997年)、《娛樂場所管理條例》(1999年)等」。限制的言論範圍則包括:

1.反對憲法確立的基本原則的;

2.危害國家統一、主權和領士完整的;

3.危害國家安全、榮譽和利益的;

4.煽動民族分裂,侵害少數民族風俗習慣、破壞民族團結的;

5.洩露國家機密的;

6.宣揚淫穢、迷信或者渲染暴力,危害社會公德和民族優秀文化傳統的;

7.侮辱或者誹謗他人的;

8.法律、法規規定禁止的其他內容的。

其中,前五條都關於「國家安全」的類別,第六條關於「公共衛生和道德」,第七條關於對私人權利的侵害,第八條是「籮筐罪」。

此後,中華人民共和國繼續制定一系列的法律、條例和規章制度,限制言論自由。最重要的莫過於在2014年推出《反間諜法》和2015年推出的《國家安全法》。尤其值得注意的是2017年以國務院令的形式,推出的《中華人民共和國反間諜法實施細則》。其中第八條規定,除了《反間諜法》中列出的一般認爲是「間諜」行爲之外,還有八類行爲,一般難以和「間諜」相聯係,但也同樣適用於《反間諜法》。

這些八類行爲大部分都可以牽涉到對言論自由的限制,特別是第三條「捏造、歪曲事實,發表、散佈危害國家安全的文字或者資訊,或者製作、傳播、出版危害國家安全的音像製品或者其他出版物的」 更直接與言論自由有關。它們的定罪元素中沒有「反閒諜法」和「反滲透法」所需的「境外勢力」的元素因素:無論是否有境外勢力參與,發表相關言論都可能被定間諜罪。

由此可見,台灣新制訂的《反滲透法》確實限制一部分言論自由,但其程度是很小的,符合國際公約的規定,符合一般西方國家的國際標準,更比對岸輕微。

※作者為國際關係評論人

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