台美斷交反而開啟台灣司法改革

翁岳生記述/李建良整理
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審檢分隸:臺灣司法改革里程碑

一九七八年五月,蔣經國先生就任總統,同年十二月,美國宣布與臺灣政府斷交,政經局勢陡然鉅變,促使政府銳意革新,其中之一即是落實釋字第八六號解釋意旨,實施審檢分隸。

前面提過,一九七六年第三屆大法官任期屆滿,我被任命為第四屆大法官,新任的大法官中,洪遜欣、鄭玉波等人都是我的師輩。我的大法官資歷雖然比他們長,但年齡上還是最年輕的一位,依舊是抱持學習的心態與他們共事。在我擔任第四屆大法官的期間,隨著憲政環境的演變,除了與其他大法官共同行使解釋權,在臺灣社會民主化與法治化過程中忠實扮演釋憲者的角色,善盡憲政秩序的維護與基本人權保障的義務外,更致力於讓憲法解釋的意旨得以實踐,其中最令我感到寬慰的,就是有機會參與審檢分隸的專案小組,使釋字第八六號解釋的意旨得以落實。

前述釋字第二一六號解釋,涉及「前司法行政部」在一九七六年及一九七八年函示的合法性與合憲性爭議,為什麼叫做「前」司法行政部?因為在此之後,就改稱為「法務部」,這當中牽涉「審檢分隸」的問題,是臺灣司法改革的重要里程碑,也是後續改革的關鍵性基石。

早在一九五三年,監察院就針對高等法院以下各級法院隸屬在行政院司法行政部的問題,向司法院聲請解釋,經過七年之後,大法官在一九六○年作成釋字第八六號解釋,明確指示「高等法院以下各級法院及分院既分掌民事、刑事訴訟之審判,自亦應隸屬於司法院。」不過,這號解釋作出來之後,卻遭擱置,延宕多年,一直沒有落實。最主要的原因之一是法官人事權的爭議擺不平。

當時,司法院與行政院進行會商,初步提出兩個方案:第一個方案是將原隸屬在司法行政部之下的高等法院以下各級法院改隸到司法院;第二個方案是將隸屬在行政院的司法行政部改隸到司法院。由於權責劃分難期一致,加上各方意見分歧,先後連續開會協調研商,就第一方案擬作改制重要原則,共舉行十三次會議,並獲致九項原則,包括總統府設「法院推事檢察官人事審議委員會」的構想。不過,於公布後,各方輿論頗多批評,尤其值得注意的是來自檢察官體系的反彈,檢方主張應一併改隸司法院,而不是審檢分家,加上其他相關法律修正問題難以解決,不確定能否獲得立法院的支持7,改制工程也就被擱置下來。

「七人小組」研擬具體建議

一九七八年底,因臺美斷交,政經局勢鉅變,政府銳意革新,司法改革也開始獲得重視。國民黨中央常會決議組成「專案小組」,研擬具體建議,提報中央常會定案。國民黨中央工作組作出原則性的決定,改隸的方式主要延續之前的兩種方案:第一種方案是審檢分隸(當時稱推檢分立),將高等法院以下各法院移歸司法院管轄;行政院仍保留司法行政部,掌理檢察、調查、獄政等事宜。第二種方案是一體改隸,將司法行政部的業務全部改隸司法院。

當時我已經在司法院服務,擔任大法官,聽說李元簇有意將司法行政部改隸到司法院,並且連最高法院也要受其管轄,等於是架空司法院,讓當時的戴炎輝先生成為虛位院長。我得知這項消息後,相當驚駭,就去找韓忠謨老師討論,表達關切之意,他曾留學美國,獲得耶魯大學法學碩士,相當有法治理念,當時擔任司法院副院長。剛好國民黨中央常會決議組成「專案小組」,成員是國家安全會議秘書長黃少谷(擔任召集人)、司法院副院長韓忠謨、司法行政部部長李元簇、總統府秘書長馬紀壯、行政院秘書長瞿韶華、大法官洪遜欣,還有我共七人,即所謂的「七人小組」。司法院的代表就是韓先生、洪遜欣大法官和我,只有三個。聽說這是總統蔣經國先生的意思,因為司法院院長是戴炎輝先生,蔣先生希望有兩位本省籍的大法官參加。我們決定先商量一下對策,那個時代到處都有安全人員,我特別去臺大校總區活動中心樓上借一間房間,三個人在那裡討論,研商如何在會議上發言、應對等等事宜。

回想起來,我覺得這或許是冥冥之中的安排!我留學德國專攻的就是司法制度及司法權。對於高等法院以下各級法院隸屬在行政權底下,期期以為不可。就我個人學術專業來說,很難接受這樣的事實。想當年,我在念臺大法律系司法組的時候,李元簇先生的岳父,徐世賢老師,擔任司法行政部常務次長,在臺大兼課,我就對司法行政部可以統轄高等法院以下各法院,深不以為然,曾經想過將來有機會一定要把這樣的制度推翻掉。想不到,現在機會來了,我當然全力以赴,卯力一拼。我跟洪老師、韓老師兩個人說,我們無論如何都不能讓步,因為這不是個人的事情,他們也都同意我的看法。我閱讀許多資料、書籍,充分準備。在七人小組的會議上,我們提出很多法律上的理由,包括司法的功能及各國的例子,極力說服在場出席者為什麼法官的角色不能與檢察官混同,為什麼法院不能隸屬在行政權之下,如何才能讓人民的權利獲得比較好的保障等等。

來自各方的支援聲浪

一九七九年三月間,七人小組會議在中央黨部召開,本來預計只開一次會就結束,我深怕一下就作出審檢不需要分立的結論,於是決定採取拖延的策略。召集人黃少谷先生說:「岳生兄,請你發言。」我一口氣講了差不多半個小時,並且強調我還有很多意見、想法要表達,留著下次會議再講。於是就有了第二次會,結果多數傾向採折衷方案,將司法行政部及高等法院以下各法院全部改隸到司法院底下,必要時再作調整。我當時覺得要改變的希望不大,非常失望。會後從中央黨部走回臺大法學院,到了教員休息室,看到胡佛坐在那裡,我就跟他提這件事,他聽了也覺得不可思議,出了教員休息室後,他就立刻去找「自由派」的學者,像是荊知仁、林紀東等人,還有立法委員仲肇湘,接著這些學者就在《聯合報》上投書討論這件事情;另外,中興大學公共行政系的謝延庚教授,也加入戰場,參加座談會。

反倒是法律學者相對較少,多半不願意對外發聲。剛好,李鴻禧從日本回國,在臺大擔任講師,年輕力盛,主編了一份雜誌《中國論壇》,也加入討論,當時他與胡佛交情很好。靠著學者們對當局的批評與對審檢分隸的聲援,一時間營造出相當程度的社會輿論,並且引發法律界關於分隸之後利弊得失的論戰。例如當時擔任臺北地方法院推事的楊仁壽,在報紙上寫了一篇〈審檢分隸行得通嗎?〉的投書,認為審檢分隸之後,檢察官將成為刑事訴訟程序的「當事人」,從國家利益的角度來看,存有許多可慮之處。隔日,臺大法研所學生李念祖、黃虹霞、蔡玉玲、李宗德、黃國鐘、林子儀等六人聯名投書回應〈審檢分隸當然行得通!〉,表示審檢分隸對於檢察官行使職權在實務上絕無障礙,不要擔心法官無力負荷正義的工作。

改變的關鍵力量:社論與立法院

值得一提的是,我的同事范馨香大法官也幫了大忙。范馨香的先生是王作榮教授,當時是《中國時報》的總主筆,經我講述審檢分隸的重要性後,表示《中國時報》也支持,透過社論贊同審檢分隸,反對司法行政部改隸到司法院,直言:「今日我國憲政體制受人批評,其癥結非為司法行政部隸屬於行政院,而是一二級法院受司法行政部監督,影響司法獨立審判的問題。因為法院受行政部門監督,根本上違反權力分離原則。」事後,范馨香跟我說其實那些社論不是王作榮寫的,而是汪彝定,曾經擔任過國貿局局長、經濟部政務次長,他是學法律的。總之,《中國時報》社論也支持了!

不過,真正關鍵的力量是來自立法院,把問題改過來的也是立法院。因為輿論的聲量讓審檢分隸的消息傳到立法院,有些立法委員發現如果司法行政部改隸到司法院,不是就不用對立法院負責了嗎?豈有此理!紛紛表示期期不可行。有了立法院的壓力,在七人小組的第三次會議上,馬紀壯的態度就有一點動搖,語帶保留的說:「這件事輿論紛紛,恐怕我們要慎重……」,後來才又有第四次、第五次的會議,原本不支持審檢分隸的態度也就慢慢鬆動了。雖然改變的關鍵力量不是出自我和洪遜欣先生,中央黨部還是對我們頗不友善,認為都是我們在搗蛋。

後來,這個案報到中央常會,在會議上國民黨主要派系就設法壓制。因為李元簇先生當過政大教授、法研所所長、校長,政大體系是CC派(Central Club),一說是陳立夫、陳果夫兩兄弟姓氏(Chen)的簡稱,中國國民黨的主要派系,包括黨校,政大就是其中之一,國民黨的許多中常委都是CC派,結果這個案在一九七九年三月二十二日召開的國民黨中常會被壓下來、通不過。

隔天,《中國時報》又有了第二篇社論,痛陳:「推檢應該分立,是基於憲法的規定,根據大法官的解釋,也是世界各國的通例,民意代表、學者專家,多已詳加闡述,毋庸贅論。然而其理既然如此明確,為什麼仍有一體改隸的主張?此無他,乃是由於因循苟且怯於更張的態度。」於是,總統蔣經國先生決定親自出面,直接召集七人小組成員,在總統府內進行面對面的溝通與辯論。除了我們七位外,另外還有一位在場,就是汪道淵先生,他是蔣經國先生很信賴的法律顧問。

※本文摘自《憶往述懷:我的司法人生》/遠流出版/作者翁岳生為前司法院大法官(院長)。是臺灣司法史上最年輕、任職也最長的大法官,三十五年的司法生涯,長期參與釋憲工作,見證了臺灣憲政發展與民主轉型的關鍵時刻/作者李建良為德國哥廷根大學法學博士、中央研究院法律學研究所特聘研究員、臺灣大學法律學院合聘教授

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