名家論壇》曾建元／香港人權回顧

香港特別行政區政府依據《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》進行政治秩序整頓，一年以來，已經通過迫使泛民主派民間團體的一一解散，形同將香港公民社會全面解體，對於大學學生自治領袖校園內言論的取締和逮捕，破壞的是大學學術自由與自治精神，我們也看到《港區國安法》的嚴刑峻法，重點不在社會秩序的維護，而是統一香港人民的愛國愛黨意識。2021年4月15日，香港特別行政區維護國家安全委員會舉辦了第一屆的全民國家安全教育日，主題為「國家安全．護我家園——完善選舉制度，落實愛國者治港」，而特別著重在對於中小學生的施為，在校內推動朝會升中華人民共和國國旗五星紅旗和唱國歌〈義勇軍進行曲〉的愛國教育，但在此之外，卻出現了極受爭議的校外參觀訪問活動，安排學童模仿警察持玩具衝鋒槍在地鐵車廂和車站對群眾鎮暴，以及開放學生參觀用於鎮壓街頭示威者的水砲車，嚴重誤導學童錯認國安等同於國家暴力。

《港區國安法》使香港成為警察國家的表徵，不只在於保安局警務處國家安全處消滅公民社會的權力膨脹到無法制衡、不受司法監督，還在於由特首領導的國安委已經成為太上政府，實際統治著香港，兼任國安事務顧問的香港中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室主任更可能因國安委此一機制，而擁有參與香港政府決策的空間。國安委的權力地位，表現在財政完全不受監督，2020年12月港府即已在沒有事先公布的情況下，從政府一般收入中撥出港幣80億元用以支付國安委「未來數年」的開支，2021年10月財政司長辦公室呈交立法會的文件，對於國安委預算，亦只是分為「經常開支」和「非經常開支」兩大類，無金額的明細項，依《港區國安法》第14條第2款之規定，國安委工作不受香港任何其他機構、組織和個人的干涉，工作信息不予公開，其決定不受司法覆核，所以國安委的預算亦為秘密預算，可多年編列，而不受每個會計年度立法會的審查和財政司的財務審計。國安委做了哪些工作，績效如何，除了港府主動新聞發布者外，香港人民無從自立法會的問政中得知，而直屬於中央人民政府的中華人民共和國中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署，其財政與業務情形，香港各界更無從與聞了。

2021年11月11日，中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》（第三份歷史決議），當中有一節係針對一個國家兩種制度在香港、澳門實施的成果，其中指出，香港在一個時期，受各種內外複雜因素影響，「反中亂港」活動猖獗，局勢一度嚴峻，因有中共審時度勢，堅持依法治港和落實「愛國者治港」，制定《港區國安法》、完善香港選舉制度和公職人員宣誓制度，落實「愛國者治港」原則，由中央人民政府設立香港國安署，香港政府設立國安委，方能有效止暴制亂、恢復秩序。全篇顯示了中華人民共和國對目前香港、澳門治理的志得意滿。

2021年6月25日，中華人民共和國國務院公佈港府高官人事變動，政務司司長張建宗被免職，由原保安局長李家超升任政務司司長，原警務處長鄧炳強為保安局局長，原警務處長副處長蕭澤頤升任處長。香港反送中運動，就是源自李家超於2019年提出修訂《逃犯條例》以處理陳同佳臺灣殺人案引渡問題的獻議，李家超以強勢警力回應反送中運動，造成香港官民關係緊張和國家認同撕裂，導致中央人民政府不得不以全國人民代表大會之決定推出《港區國安法》來強化鎮壓香港的力度，嚴重斲傷香港人權法治，動搖香港人民對一國兩制的信心，也對香港的政治和經濟發展前景造成結構性的永久傷害。

《港區國安法》建立起香港的國安部門，也使得保安局警務處新建的國安處在政府決策中的分量與日俱增。由於中華人民共和國和香港政府對於民主政治的認識和信念皆不足，因此面對民怨四起的香港社會，對策就是強化警察行政的社會控制力道。問題是，《港區國安法》排除了《香港人權法案條例》和《刑事訴訟程序條例》部分條文的效力，相當程度使司法對於警察和國安部門喪失了制衡的能力，選舉制度的改革，進而使立法會的民主正當性流失，而勢必無力監督行政部門的失政，擔負起反映民意和維護香港人權的責任。

《蘋果日報》停刊是一個標誌性的事件，為了消滅異議的媒體聲音，港府不只不惜以違反比例原則、侵害人民財產權和生存權的刑事程序作為為手段對付異己，連《港區國安法》的法律不溯及既往原則都置之不顧，武官治港法治意識之低落，令人瞠目結舌。而《立場新聞》停刊，則顯示香港政府已實際展開對於新聞媒體的言論審查和懲罰。

2021年6月10日英國政府向國會提交第48期《香港問題半年報告》（Six-monthly report on Hong Kong），抨擊中華人民共和國政府鎮壓不同政見人士、壓制不同政治觀點的表達、破壞香港的高度自治、權利及自由，指摘其不遵守《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》。（香港電台，2021）事實上，早在 2017年，中華人民共和國就已經宣稱《中英聯合聲明》是歷史文件，形同片面毀約，因此任憑英國政府如何提醒，依舊我行我素。12月14日，英國政府向國會提交第49期《香港問題半年報告》，匯報2021年1月1日至6月30日的香港情況，當中指出英國回應香港情勢的三項措施，其中之一為開放特別簽供持有英國國民（海外）護照的香港人和合資格人士到英國居留，並承諾動用4,300萬英鎊公帑協助他們融入當地生活。截至2021年9月底，已有8.8萬香港人移民英國。據香港民意研究所2021年3月發布的《我們香港人》第47號民意調查研究報告，有21%的受訪者表示計劃永久離開香港，卻只有27%的受訪者是在任何情況下都不會離開香港者，即每五名香港人就有一人想永久移民，三人有移民念頭。若按香港總人口750萬計算，計劃移民的人數將超過150萬，有意移民人數總和逼近600萬，這不是單純的香港人口外移現象，不僅僅是難民問題，也是大規模的移民問題。因此，如何防止香港人權狀況擴大惡化，各國應當要思考有效的一致行動。我國鄰近香港，是許多香港移民的首選之地，在可見的未來，我國恐怕也必須認真面對香港政治難民庇護的問題。

2021年11月11日，英國「UK反”港獨”」微信群內部傳出有人出重金英鎊1萬元懸賞徵求英國港僑協會主席鄭文傑和英國香港協會主席前香港立法會議員羅冠聰的地址，27日，英國倫敦華埠「停止反亞裔種族主義，拒絕新冷戰」集會，反共港人則在附近舉行「和你lunch」活動進行反制。會前UK反”港獨”曾號召所謂愛國者到現場以暴力反對港獨。當日果然爆發親中共華人團體和香港僑民間的群眾鬥毆事件，事後鄭文傑遭親共團體點名懷疑帶領港人製造衝突，經鄭文傑報警，外界始知其個人和香港流亡者所受人身威脅。鄭文傑乃於12月3日發起《港人社區組織及其他族裔夥伴就其人身安全憂慮發表聯合聲明》，獲得四十個團體聯署，中華人民共和國勢力滲透海外華人社會霸凌香港政治流亡者的問題乃廣泛受到重視。

2021年12月19日，香港第七屆立法會選舉，建制派贏得90席中的89席，僅有功能界別中社會福利界1席前民主黨副主席狄志遠非建制派。直選和功能界別議席投票率均創歷史新低，決定20個議席的地區直選投票率只有30.2%；決定30個議席、代表專業或個別界別的功能組別議席投票率亦只有32%；只有決定40個議席的由1488人組成的選舉委員會投票率則高達98%，選委會原本職能是提名和投票選特首，這是首次具有選舉立法會議員的權力。直選和功能界別議席投票率奇低，顯示香港人民對於愛國者體制的疏離。愛國者立法會成立，香港愛國者治港體制的建構底定，香港政府則準備就網路管制加重國安立法，進一步收縮香港人民的言論自由，將無任何阻力。

而對於香港人權倒退的形勢，香港律師李柱銘、何俊仁、鄒幸彤等人的受難，2021年香港大律師公會的噤聲，被描述為走出政治化泥沼，回歸專業軌道，服務業界利益。蔡維邦等多名公會副主席、執行委員以辭職方式與之割席，使夏博義陷入了孤掌難鳴的窘境，於8月即表明不尋求連任。2022年1月，杜淦堃當選新一任主席，愛國者入主大律師公會。當批判香港國安法制的力量不再，黨國憑藉法律工具實質控制香港社會，「依法殖民」成為香港命運的深刻寫照。

香港是國際自由港，歐美各國在東亞地區最重要的對華經濟貿易據點。香港人權法治的惡化，菁英的出逃，狂熱愛國主義對於歐美的敵視和懷疑，對投資者而言，都是風險的警訊。因為香港的人權法治和經濟繁榮，也是各國的重大利益所在，對於防止香港人權法治的無量下墜，歐美各國也無不在殫精竭慮、想法設法，試圖透過可能的外交手段或有效的制裁措施，來制約香港政府的作為，但到目前為止，只有美國一國於2020年7月實際依據該國《香港人權與民主法》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）及《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）採取具體做法，發布《香港正常化總統行政命令》（The President’s Executive Order on Hong Kong Normalization）（《第13936號行政命令》（Executive Order 13936）），由旅行禁令、凍結財產和管制金融活動等等，將夏寶龍、林鄭月娥、李家超、鄧炳強等24名香港人權決策官員個人列入特別指定國民和被封鎖人員（Specially Designated Nationals and Blocked Persons）黑名單進行處分，禁止美國公司或在美國有業務的公司與被制裁人士有業務往來。（Steven Lee Myers, 王霜舟、Lara Jakes，2021）歐洲議會於2021年7月8日通過《歐洲議會就香港尤其是《蘋果日報》案件之決議案》（Resolution of 8 July 2021 on Hong Kong, Notably the Case of Apple Daily），於第21條強烈促請歐洲理事會考慮援引歐洲聯盟全球人權制裁制度（European Union Global Human Rights Sanctions Regime），對在香港推行《港區國安法》，以及被裁定參與侵害香港人、新疆維吾爾族人、藏人與中國境內各少數民族或宗教少數群體人權的中國大陸與香港特區官員實施制裁，其建議名單包括夏寶龍、林鄭月娥、李家超、鄧炳強等人。12月3日，澳大利亞國會通過《2021年自主制裁修正（馬格尼茨基式和其他專項制裁）法》（Autonomous Sanctions Amendment（Magnitsky-style and Other Thematic Sanctions）Act 2021），這也將為該國制裁中華人民共和國和香港迫害人權的官員提供了法源。全球人權問責法秩序逐漸合龍，對中華人民共和國形成包圍之勢，讓我們看到國際制裁的新趨勢，即針對迫害人權的決策者和執行者個人，而不以經濟制裁為主要政策工具，以免傷害到無辜的人民。

香港在2021年經濟表現強勁，成長率達6.4%，這多少增添了中華人民共和國將香港內地化的自信。2021年6月，中華人民共和國全國人大通過《反外國制裁法》，對直接或間接參與對中華人民共和國歧視性限制措施之制定、決策或施行的個人或機構，實施撤銷簽證、凍結資產等反制措施，該法立法設計仿效美國《香港人權與民主法》和《香港自治法》，對美國對中政策官員個人實施制裁。7月美國總統拜登（ Joe Biden）宣布延長《香港正常化總統行政命令》效力一年。8月，中華人民共和國全國人大常務委員會暫緩將《反外國制裁法》擴大適用於香港、澳門的立法議程，外界推論有可能是中華人民共和國擔心此舉升高中美貿易戰，將進一步影響外資對香港的信心，影響到香港的經濟發展。這裡顯示，由於中華人民共和國是大國，單一國家對其實施制裁措施，效果有限，只有全球各國與人民形成集體力量，方能克奏膚功。

我國民間團體以經濟民主連合為首，於2021年3月23日倡議修正《香港澳門關係條例》， 增訂第60條之1人權及民主條款，規定行政院定期向立法院提出對香港、澳門的評估報告與因應方案，包括提出行政計劃及修法等；也可能觸發條件，制裁中華人民共和國官員。4月26日，立法院人權促進會會長立法委員王定宇領銜提出《臺灣馬格尼茨基人權問責法草案》，主張將臺灣納入全球人權問責體系，對包括中華人民共和國和香港在內的人權迫害者進行制裁。臺港經濟貿易與社會文化交流關係密切，維持香港的高度自治、經濟繁榮和人權法治，完全合乎臺灣的利益。香港回復舊觀可能已無法期待，為自由的香港人在臺灣提供保護和重新出發、重建家園的空間，同時爭取香港優秀人力資源來臺發揮所長，使臺灣的人權法治成為香港的對比，讓香港經濟的優勢條件轉移臺灣，從而使中華人民共和國和香港政府意識和警惕到愛國者治港應當適可而止，不可無限上綱，竭澤而漁，或許是臺灣在全球人權問責體系當中在香港問題上最能發揮的角色。

根據內政部移民署統計數據，2021年有11173名香港人獲得臺灣居留許可丶1685名香港人獲得臺灣定居許可，兩個數字皆創下歷史新高。同一時間，香港則有9萬人移民海外。臺灣政府為了擴大對香港移民的接納，以達到實質保護香港異議者的效果，於2021年8月，由內政部頒布了《香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法》新的修正條文。該辦法前一年8月修正第22條，對香港澳門人民申請居留的審查項目，增加了是否原為中國大陸地區人民或現（曾）任職於大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構、具政治性機關（構）、團體或其於香港、澳門投資之機構或新聞媒體兩款，此次修正導致許多香港家庭被迫放棄移民臺灣的計畫，因為香港畢竟作為中華人民共和國的領土，香港社會與中國大陸往來密切，僅因具有中國大陸出生或黨政部門工作經歷，而未實際核實居留申請人有無具體危害臺灣國家安全的事證，很容易造成對於擁有中國大陸背景者的歧視。但2021年的修正則頗獲好評，特別是第16條，讓擁有專業技術者或留學生更容易獲得居留的許可。

●作者：曾建元／國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系兼任副教授、中國問題專家

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