呂紹煒專欄: 1500億蓋蚊子線,官方評估難盡信

呂紹煒

行政院長蘇貞昌確實無負「魄力」之名,短短一個半月內,就讓高鐵在南北都長出盲腸、慨擲納稅人1500億元。有人指高鐵延伸宜蘭計劃不該跳過可行性評估─話沒錯,但這個評估的意義與重要性,其實也視執政者而定,讓我們回頭看看過去政府的「可行性評估」吧。

評估報告可信度正確性,屏東、恆春2機場稱典範

政府推動重大計劃時,會有一定的標準程序,從可行性分析評估開始到成本效益分析、初步與細部規劃設計、投資財務計劃、環境影響評估等一路往下走,按理是周全而專業。

坦白說,如果以正常的程序來看,宜蘭高鐵還有相當長的路要走,交通部此時宣布,而且有意無意之間塑造出「一定要蓋」的感覺,不是急於要藉此獲取選票,就是決心要拋開專業與評估來硬幹─正如蘇貞昌可以搶在所有專業評估完成前宣布屏東高鐵定案一樣。

但即使弄出一份正面的可行性報告,也未必能作準,官場的事往往不能看表面,許多時候,計劃都因政治因素而扭曲─例如高官偏好甚或「已有心證」、地方政治壓力、官商共生體的需求等,因此出來的「可行性」往往誇大效益、低估成本。

大家應該還記得屏東最著名的2個蚊子機場:屏東機場與恆春機場吧?當年評估時交通部說「具正面效益」、「於政府政策、經濟效益、社會需求及各實質條件下均屬可行」,還為全民畫出「「1.5小時從台北到墾丁海景」的美麗遠景,結果是全部養蚊子,一個經營一年多早早就裁撤;另一個死撐至今,從2014年9月至今創下5年「零旅客」紀錄。實際上這2個機場都是阿扁當年拚政治、拚連任的支票,交通部負責寫出好看、讓計劃能續推的報告罷了。

高估效益,高捷運量預估計比實際數字高5-8倍

再看26年前的高雄捷運計劃,可行性評估時說高雄捷運每天會有50萬人次的運量,到1999年高捷公布BOT申請須知時,運量預測是到2020年,紅橘兩線每日運量可達97萬人次,牛皮越吹越大。現在高雄捷運通車10年,平均每日的運量大概就在18萬人次上下。

陳菊任內動工的高雄輕軌捷運,當初估平均每日有8萬人次旅客,現在的運量大概是周間5000人左右,假日才能超過1萬人。再如高鐵也是評估說通車每日就有23萬的運量,結果實際只有8萬,通車12年後的今日,平均運量還是未超過18萬人次。

因此,對官僚單位評估出「政治正確」的結論,一定要保持警覺,扭曲甚至造假機率不低,過去案例實在多到不勝枚舉─而高鐵延伸宜蘭的效益,顯然誇大過頭,就以其「解決雪隧的壅塞」這項效益而言,就大有問題。

自償率低到讓你「虧到不省人事」還是要作

在重大計劃評估中有一個數字:自償率,算是最重要的數字。用白話文來說,自償率就是看這個計劃是否能「賺錢回本」,超過100%,代表計劃能「自給自足賺回本」,介於0-100%之間,代表就是不具有完全自償能力,需政府投入資金挹助,至於負值則是完全不具自償能力,其營運淨收益根本就是負值。大部份公共建設計劃自償率都在0-100%之間,此所以要由政府出資興建、而非全然交給民間負責即可之故。

有許多人批評公共建設不能只看自償率,這話沒錯,而且事實上也不是低自償率的計劃就不作;例如對偏遠地區投資水電電信交通等基礎建設,肯定是虧本虧到不省人事,但大部份人還是支持這些投資。但對大型、具一定自償性、且屬「層級較高」的計劃,自償率高低還是有一定的指標意義。

簡單的說就是:自償率高一點,至少可代表其需求較高,才能有好一點的收益。一個自償率低到零點幾趴甚至負的計劃,要硬吹噓說萬民擁戴、需求極高,顯然就是謊話。對最基礎民生設施不宜用自償率斷生死,但對只是要提供已有的服務的替代計劃,卻不能亦不該對自償率嗤之以鼻。

蚊子事業一場再添項目─蚊子步道

高鐵延伸屏東計劃的自償率不是低,而是根本就是負值,不是虧損而已、而是現金流都可能有問題─要特別注意的是自償率的計算,基本上不考慮建造成本、不用減去折舊,因此已經算是寬鬆的算法,與民間投資計算報酬率方式不同。而從高雄到屏東,早已有多項交通選擇,高鐵延伸屏東是否值得興建,應該非常清楚─連屏東人都有反對聲音、認為此計劃無益屏東。

當然,要看自償率決定計劃推動與否後,主辦單位應運而生的高估甚至偽造自償率的作法就出現─例如桃園鐵路地下化計劃,自償率算了6年都是6%多,但要送交通部前馬上跳升為20%,原因是中央要求鐵路高架或地下化計劃的自償率,要超過14%中央才會補助。

不要以為政客在10多年來「蚊子館」教訓後有進步,4年前盛大開幕的南投中寮鄉公所建的龍鳳瀑布天空步道,因不堪虧損10月底開始「暫停營業」,再為台灣的「蚊子事業」添一項「蚊子步道」的項目。

雖然有人說過:「謊言有3種,謊言、該死的謊言、統計數據。」不過,在評估這種動輒數百上千億元的計劃時,有一些數據佐證,總比放任「不能讓屏東(宜蘭)人變二等國民」、「難道屏東(宜蘭)人都不是人嗎?」之流的民粹、情緒、甚至或無知的說法泛濫好吧!

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