四大公投通過對台灣與你我的影響?──第20案「三接遷離桃園大潭」公投

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圖片來源:中央社
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⊙詹順貴

國民黨成功罷免立法委員陳柏惟後,甫上任黨主席的朱立倫立刻揮劍指向12月18日的四大公投案,直接定調為對執政黨不信任投票的政黨對決態勢,呼籲民眾投4個同意;執政的民進黨反擊這是罔顧國際政經情勢、會讓國家倒退的政黨惡鬥,呼籲民眾投4個不同意。當兩大黨開始用政治語言召回各自的基本支持者,四大公投案已正式淪為政黨對決工具,個案已難有理性討論其衝擊影響與該如何因應的空間。

這次是公投與大選脫勾後的首次公投,考慮投票率會較低的情況,縱使兩大黨能順利召回各自基本盤,最後決定公投過與不過的關鍵,仍可能落在目前尚無既定立場的投票權人身上。因此,在政黨對決的夾縫中,如何爭取這些尚無既定立場者的支持?也許四大公投案如果通過,各自對台灣的影響,乃至對這些尚無既定立場者會否產生直接影響?政府的因應、舒緩對策為何?即可能是他們最後投下同意或不同意票的關鍵因素。

每個公投案究竟會對產生什麼影響?影響程度與範圍為何?只是整體廣泛的影響?抑或會有直接受衝擊的特定行業、族群或區域範圍的利害關係人?政府對整體影響的因應對策是什麼?對直接受衝擊的利害關係人的舒緩、補償措施又是什麼?應該有政府的評估報告公開揭露,讓公民於投票時有參考衡酌的依據,但通常是在公投成案後,政府有依據展開詳細的評估,而且需要一段時間。

我國的《公民投票法》第10條第8項規定,於公投提案合於規定後(即第1階段成立,可以展開連署),政府機關就必須在收受中選會函文後45日內提出意見書,其內容並應敘明通過或不通過之法律效果。但政府機關如何有辦法在45天內提出詳細的影響評估讓社會大眾知悉其中利弊得失?在沒有詳細評估報告做基礎,縱使交代過與不過的法律效果,仍難讓民眾從實質影響為何的層面來判斷究竟該投同意或不同意票;如再加上中選會堅持不對公投提案理由是否與事實或社會現況相符、有無誤導等加以審查(此部分詳細分析,請參本專欄2021年10月6日〈公投制度僅增訂不在籍投票遠遠不夠〉一文),本該彰顯直接民權價值的公投,在台灣卻淪為畸形的政黨鬥爭工具。

先從第20案談起

本系列文章將先從第20案談起,之後再陸續分析其他三案。第20案公投完整的主文是:「您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?(即北起觀音溪出海口,南至新屋溪出海口之海岸,及由上述海岸最低潮線往外平行延伸五公里之海域)」,提案人與支持者稱之為「珍愛藻礁」公投,但就提案主文用語來看,稱之為「第三天然氣接收站(以下稱三接)遷離桃園大潭」公投應該更貼切。公投不通過的法律效果,是政府可以在外推方案的環境影響差異分析報告通過環保署審查後繼續興建;如環保署不通過環差分析報告,中油甚至可以依「離岸僅742公尺,需大面積浚挖與填築」的原方案興建(外推方案會比原方案對藻礁生態系、柴山多杯孔珊瑚更友善,筆者已有多次公開說明,不在本文討論範圍)。公投通過的法律效果,則是三接必須遷離主文括弧所示的這片海域。

上述公投過與不過的法律效果很簡單,難的是一旦通過後緊接出現的骨牌效應問題:三接能遷往哪裡?重新另覓新址、走完相關行政審查程序需要額外增加多少年時間?原本預計供應燃氣的發電機組在這段期間有無替代氣源?如果沒有替代氣源,有無替代供電或削減用電需求的因應方案?乃至原本在這段期間會有多少老舊機組預計除役?會否導致供電的備轉容量率嚴重不足?會否因而不得不被迫延役其中部分機組?可能會是哪些機組?

萬一三接被推翻又該如何?

如果「三接遷離桃園大潭」公投通過,三接能遷往哪裡?這是政府必須頭痛的事,依筆者經驗,從另覓新址再走完相關行政審查程序,恐怕需耗3至5年以上時間,興建工期應該也只會更長不可能變短。依經濟部與中油官方說法,三接是為供應大潭電廠裝置容量共為224.7萬瓩的第8、9號機組,可發電度數為137億度/年,於外推方案的環差分析報告通過環保署審查後,開始繼續施工興建,預計2025年6月能完工啟用。

也就是說如果三接必須遷離,縱使大潭電廠8、9號機組如期興建完成,在既有天然氣管路供氣量能已經飽和的情形下,將有幾年以上無替代氣源可供發電。加上2025年6月之前,北部有核二廠裝置容量為98.5萬瓩的2號機、協和電廠共100萬瓩的2部燃油機組都將除役,南部也有六輕麥寮電廠購電合約到期、核三廠2部機屆期除役、興達電廠2部機組為降低高雄空污而提前除役。

在用電需求端降不下來(期待能降下來,但以科學園區開發、捷運興建與台積電擴廠速度,恐怕非常難),而新電廠又不可能憑空出現(核四縱使重啟,也不可能於2025年6月前供電),便只能往既有電廠還有發電餘裕的機組或2025年6月前除役不久可以很快重啟的機組尋找替代供電能力。

筆者仔細盤點所有可能的發電機組,符合前一條件者即裝置容量還有充分餘裕的既有電廠,就只有都是為了減煤以改善當地空氣污染的台中電廠與高雄興達電廠,但這兩地都是幾十年的空污重災區,政策上適合在讓台中電廠或興達電廠再增加燃煤發電嗎?這兩地市長有可能同意嗎?如果讀者您是這中彰投或高屏地區居民,是要任憑動員投下同意票或為自己家人健康著想投不同意票?答案應該很顯而易見。

符合後一條件者,排定2024年除役的協和電廠,是最老舊、空污也相對嚴重的燃重油機組,其改建為燃氣機組的計畫已進行至二階環評,最不適合延役;剩下可能的發電機組,北部是核二廠,南部是雲林六輕的麥寮燃煤電廠與屏東核三廠,如果您是這些地區的居民,是要被動員投同意票或為自家人健康著想投不同意票?

雲林自六輕營運後也淪為空污重災區,而且是縣民平均收入相對較低的農業縣,不僅基於公平正義,政府不該考慮重新與麥寮電廠重簽購電契約使其延役;事實上年排碳量佔台灣總排碳量20%的台塑集團,今年8月以來已多次公開宣布2050年淨零碳排目標,其總管理處總經理同時宣稱該集團排碳量的最高峰為2007年6148萬噸,2020年已降至5138萬公噸(筆者認為有低估),預計2025年(售電合約到期年)、2030年較2007年減碳20%、35%。因此,縱使政府要求麥寮電廠延役,台塑集團為了避免被課每噸幾百元以上碳費與亞洲市場每噸千元上下的碳關稅,恐怕也未必會答應。

如此一來,僅剩都位在斷層之上或鄰近斷層而有安全疑慮的核二與核三廠,但其中核二廠因為自朱立倫當市長以來新北市府的行政杯葛,讓台電遲遲無法興建乾式貯存場,導致冷卻池已滿,縱想延役,也會因為用過燃料棒無處存放而不可行;縱使可行,又讓期盼終結核電已40年的北海岸居民情何以堪?如是核三廠延役,屏東、南高雄居民吞得下去嗎?

從以上分析,可知三接遷離桃園大潭公投過與不過,會連動到減煤減碳改善空污、非核期程、城鄉區域資源分配與污染承擔的公平正義問題,影響既深且遠。但在提案理由書完全看不到提案方有無意識到這些問題與如何衡酌涉及公平正義的價值衝突,只看到將三接外推後未必會再受影響的藻礁生態系保育上綱到唯我獨尊的地步;政府意見書也受限於時間與字數限制而無法詳細說明。

筆者在2018年間曾認為三接有另覓新址的空間,但4年過去,時機已逝,在納入時間因素來思考以上問題,並綜合減煤減碳改善空污需求,以及地質脆弱與人口密集的台灣難以承擔核災與無法處理核廢料的現實,兼顧不同地區民眾期待,筆者才會支持可以兼顧藻礁生態系與上述多元價值的三接外推方案,同時也要剴切呼籲投票權人,在可能攸關區域公平、切身與家人健康乃至生命安全的三接遷離桃園大潭公投案,千萬不要因政黨對決而貿然投同意票,應該要在慎思明辨下投不同意票。

作者是因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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