國會要對總統歡呼嗎？

《奔騰思潮》授權全文

作者：衣冠城 / 自由撰稿人

曾深度參與1997年修憲的前民進黨主席許信良日前與媒體茶敘時提到，總統到立法院作國情報告不是國會的權力，而是國會給總統的「歡呼」，是總統作秀的機會和禮遇。若是從現行美國總統在國會發表國情咨文的運作容易產生這樣的印象，但是若不從歷史與憲政制度設計的角度去理解，「歡呼說」恐怕就嚴重誤解國情報告的意義了。

美國作為近代第一個民主共和國，沒有太多歷史座標可供參考，因此只能沿襲前殖民主－英國的一些制度與傳統。國情咨文就是其中之一。所以要了解美國的國情咨文就必須先從英國的國王在議會演說的傳統說起。

英國國會經過十七世紀資產階級革命，國王的政治權力基本上移交給國會，只剩下儀式性國家元首的功能。與美國三權分立的總統制不同，英國王室(Crown)是國會的一部分，在英國，國會由三部分組成，上議院、下議院以及王室，王室發揮被動、儀式性的憲政作用。

國王在大選後召集多數黨領袖組成政府，並在每年度國會開議時，在上議院對上、下議院全體成員發表講話，向議會通報政府的政策理念和新立法計劃，但內容完全由政府撰稿，國王不可加注自己的意見。

雖然只是儀式性活動，但是儀式感滿滿。王室演說儀式是從國王在皇家騎兵護送下從白金漢宮到西敏宮國會的遊行開始，君王頭戴皇冠，身穿華麗的長袍，率領皇家遊行隊伍來到上議院議事廳。這時上議院的黑杖官會去到下議院召集下議院議員。但是下議院的門是關上的，這種做法可以追溯到英國內戰時期，象徵下議院獨立於君主。黑杖官必須以黑杖敲門三下，門才打開。隨後，下議院議員才跟隨黑杖官和下議院議長前往上議院議事廳，站在王座的另一端聆聽演講。

國王演講完隨即離去，上下兩院的議員們就演講的內容進行辯論，並商定一份「對陛下寬仁演說答辭」(Address in Reply to His Majesty's Gracious Speech)。以上就是英國的「王室演說」的進行方式，完全不見國會對國王的「歡呼」，反而保有抗爭王權的傳統。

由於美國總統沒有提案權，因此在美國憲法第二條、第三款中明確規定：「總統應經常向國會報告聯邦的情況，並向國會提出他認為必要和適當的措施，供其考慮」。為了賦予總統立法建議權，這才有「國情咨文」的法律依據。

美國華盛頓總統在1790年做了美國的第一場國情咨文。但是繼華盛頓之後的傑佛遜就認為國情咨文是對英國君主在國會演講的模仿，並不適合共和政體。因此他選擇向國會發送書面副本的做法，而此做法持續了一個多世紀。直到威爾遜於1913年恢復親自發表年度致辭才形成延續至今的傳統。

通常美國總統每年一月會在眾議院發表國情咨文，出席者除參、眾兩院國會議員外，還包括最高法院法官、三軍將領、內閣部長、特別來賓與外交使節等，場面莊嚴隆重。隨著廣播電視與網路的發達也開始做直播，讓總統直接面對民眾提出訴求的機會。今年一月，拜登在國會做的國情咨文表現十分亮眼，以行動駁斥老化的質疑，但是對手懷疑他是服用藥劑才能完成這場演說。

這將近一個世紀以來美國總統咨文的發展或許就是許信良認知「歡呼說」的由來。而這項儀式在美國歷史上，也不是沒有憲政學理上的爭議，而只是一項「無傷大雅」的憲政傳統，若要說是對總統的「歡呼」也恐言過其實。拜登那場演說，底下共和黨籍的議員就不時干擾他，試圖讓他出糗，何來「歡呼」之有？

民主政治基本原則在法治(rule by law)，法治必須建築在權力有限、權力受託的基礎上。當前我國憲政體制總統有權無責，國會到底有無監督責問之權眾說紛紜，就其根本在於我國憲政體制之錯亂與僵固，而當初參與修憲者多少都有「責任」，還望先賢大德共謀出路化解爭議，正本清源，而非混亂視聽才是。■