在民主改革浪潮下,終結萬年國會-釋字第二六一號解釋檔案(下)

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伍、法與政治之間:民主化改革浪潮下的大法官會議

基於上述大法官們對於各個爭點討論過程的分析,接下來將從憲法政治(constitutionalpolitics)的角度來理解釋字第二六一號,並對於當時處於民主化改革浪潮下的大法官會議進行初步評價。

一、憲法解釋與現實政治的互動關係

一九九○年是臺灣民主化過程中風起雲湧的一年,大法官審理釋字第二六一號時正值三月學運剛結束、李登輝總統將在五月廿日就職並同時與在野勢力協商準備六月召開國是會議,大法官會議自然不可能自外於瞬息萬變的政治局勢。從檔案紀錄可清楚看出大法官們清楚意識到自己已經因為受理本案而被捲入民主化的政治漩渦中,也因此在審理過程中相當關切政治部門在同一時間所作的政策宣示,並對隨之而來的解釋效應進行評估。

在本案長達兩個月的審查過程中,有幾個外在政治事件對大法官的討論產生重要影響。首先最重要是四月十八日國民黨宣布「兩年三階段退職方案」,如前所述,審查小組提出的解釋文草案一開始把退職日訂在一九九二年底,但自從國民黨在第一次審查會召開的前一天宣布預計於一九九一年底前勸退所有國民黨籍資深立委之後,「一九九一年底」就成為大法官們討論時最常被提出來的「底線」。例如四月廿日廣泛性交換意見時,陳瑞堂大法官發言表示:

「合理的期間當然不能比執政黨或有關機關所預期的更寬鬆,以免造成表面上期限,實際上拖延的疑慮。〔……〕現在距離執政黨所預期的二年期限,也祇有一年多的時間,我們所訂的期限,不宜太長」;同日接著發言的楊日然大法官與翁岳生大法官對此也都表示贊同,認為「退職期限最好不要比執政黨中央所推行之勸退案二年期限為寬」,因為「第一屆資深民代不能繼續行使職權,已為全民之共識,現在已不能再拖延了」。

陳瑞堂大法官則於四月廿六日審查會繼續就此發言:

「中央常會所提辦法中是以明年底為對立監委退職之最後期限,又報載提及,總統為了怕說過河拆橋,也打算在其就任後才宣布國代在明年底中止其職務,在此種情形下,我們解釋到八十一年底退職,是否與目前政治現實不符,能否為社會所接受,非常令人擔心」。

另一個重要的政治宣示則是李登輝總統於五月廿二日就職記者會上宣布預計在一年內終止動員戡亂時期,這項宣布對於大法官的討論也造成相當程度的影響。記者會隔日(五月廿三日)審查會討論時,李志鵬大法官發言表示「關於李總統宣告『一年內將終止動員戡亂時期』之意旨,屆時臨時條款與本號解釋文有相當之關係,將會產生無法及時連接之情況,恐會引起憲政體制無法正常運作之麻煩。故建議加上『不受憲法第二十六條、六十四條、九十一條所定名額之限制』如此方可正常運作」。同日吳庚大法官也發言表示「為了本號解釋對於終止行使職權之日期,不會比『一年內宣告終止動員戡亂時期』慢,為情勢所逼我建議本號解釋終止行使職權之日期應在一年之內完成,才能避免憲政體制無法運作之麻煩」。雖然這兩項提議最後都沒通過,但誠如張承韜大法官在討論時曾說道「大法官會議不能關起門來只言法律不顧政治」,因此在決定退職期限時應審慎為之,上述這些大法官的發言在在都顯示憲法解釋與現實政治發展相互影響的密切關係。

但即使如此,還是可以從檔案看到某些大法官試圖在法律與政治之間取得平衡,強調司法功能的有限性與公正性。例如五月四日翁岳生大法官發言:「憲法的問題都是政治性很高的問題,當然不能不考慮政治,惟大法官仍應從法的立場考慮,不然的話,即不必送請大法官解釋了。純粹的政治問題也不是大法官會議可解決的。因為涉及法,而我們是釋法機關,所以是從事高度政治性的解釋憲法工作。除了考慮利害之外,尚要考慮司法機關之權限。我們是解釋憲法,法之意義為何?而非做成政治性之決定。〔……〕司法之功能是有限的」。爾後五月十八日在討論究竟使用「『合於全國需要』之次屆中央民意代表」或「『具有全國代表性』之次屆中央民意代表」時,陳瑞堂大法官認為大法官應避免介入政治問題,「避免不當地捲入政治漩渦的是非中,以致於喪失作為一個中立、超然、公正仲裁角色的形象,亦即應具有自我保護的考慮」。

二、強化大法官會議的正當性

釋憲機關如何在民主轉型過程中獲得與維持正當性,一直是比較憲法學者關心的核心議題。過去臺灣學者的相關研究多認為釋字第二六一號可視為奠定臺灣大法官正當性基礎的里程碑解釋,從此開啟了九○年代一連串具有進步意涵的憲法解釋。從檔案紀錄可以發現大法官們確實相當在意大法官會議正當性的強化,但究竟該怎麼做才能如何強化正當性?

綜觀大法官的發言大約可歸納出兩種不同的立場,第一種是偏重強調《憲法》解釋不能與民意脫節,舉例來說,翁岳生大法官即表示既然國會全面改選已為全民共識,則「大法官解釋憲法固然不是人民要如何就如何解釋,但應斟酌整個情勢,不可與民意、社會之一般觀念脫節」,翁大法官同時也擔心若將執政黨所定退職期限再予延後,「那大法官會議功能與價值將受到質疑?本會豈不是更成為令人指摘對象」,因此一開始即與數位大法官共同主張退職期限應早於執政黨中央決定之期限。第二種則強調大法官的正當性立基於釋憲權行使的司法性格,大法官應依《憲法》規定來解釋《憲法》,而非一昧迎合外界期待。雖然不可能完全無視民意走向,但大法官會議的基本任務「仍在維護憲法,本諸憲法精神解釋憲法,不能完全迎合民意,迎合民意是民意機關之事」,也因此審查會中面對具有高度政治性的憲法爭議,不時有大法官強調「民意雖應顧到,但並非我們釋憲的最後根據」。

要強調的是,以上兩種看法當然不是完全互斥,端視大法官在會議發言時偏重何者。從檔案發言紀錄看來,大多數的大法官都試圖在兩者間求取平衡,例如翁岳生大法官也曾經表示司法公正性的重要性,認為「社會對大法官之信賴,並非因大法官有權,而是公布的解釋公正、公平,才贏得大眾的信賴。如此立場不能持續,在此案件中,可能使大法官的威信喪失殆盡」;而在考量民意的同時,陳瑞堂大法官也提醒「如果人民誤解大法官偏袒某一方,將無法使其折服,公信力之喪失是我們所最擔心的」,「值此憲政危機的時刻,也正是我們大法官面臨危機的時候,我們仍應秉持客觀、超然的立場,取得公信」。

三、保守法院與司法最小主義

就臺灣民主化進程而言,釋字第二六一號可謂大法官七十多年來最重要的一號解釋。從自由民主憲政的角度而言,本號解釋仍有諸多令人不滿意的地方,首先,大法官並沒有正面非難釋字第三十一號及《臨時條款》,甚至還肯定其時代意義、合理化其存在的必要性;其次,發言紀錄顯示多數大法官在當時仍處戡亂時期的中華民國體制之下,不意外地以全中國為範圍的國家想像,堅持法統延續的重要性,同時也擔心改革過程中社會秩序會限於混亂,因此偶見大法官用「體制外改革」或「激進人士」來指稱當時的反對勢力。這些當然都令人失望,但若據此就指責本號解釋違反憲政民主原則也過於武斷。或許比較持平的看法是,當時的大法官會議其本質是保守的,但面對老國代凋零的現實壓力以及勢不可擋的民主化浪潮,即使是具有保守性格的大法官們,一旦被推上時代的浪頭時,依然會順著政治發展趨勢與主流民意作出資深民代限期退職的劃時代解釋。換句話說,作出釋字第二六一號的大法官雖然不是時代的開創者,但仍在臺灣的民主化過程中扮演臨門一腳的關鍵性角色。

大法官的保守性格也表現在解釋文及解釋理由書的理由構成與文字使用,綜觀大法官討論過程,多數大法官對於解釋理由書的立場是文字上盡量精簡,避免說太多無用的話。會這麼做的理由一方面是希望尋求最大共識,特別是面對敏感的國家定位問題、《臨時條款》是否違憲等重大爭議,若不彼此妥協,勢必將無法取得需要的通過票數,如同李志鵬大法官所說的「理由太多,不易達成共識。故贊成簡化些,較易得到結論」。另一方面也是擔心講太多可能會遭致不必要的麻煩,例如,有幾位大法官曾表示盡量簡單處理,「時間有限、寶貴,不要想太多、太複雜」,或是「有些問題說的太清楚,反而將暴露其瑕疵」。又例如在討論全國不分區代表時,曾有大法官擔心若是過分強調全國代表性之問題,恐怕引起人民反彈,「此類較敏感的問題,應盡量淡化」交由政治部分去決定;另有大法官雖認為應該在解釋理由說中稍微說明一下全國不分區代表,同時卻也擔心「說的太落實了,又怕思慮不周,增加未來執行的困難」。

四、司法獨立與司法院院長於大法官會議臨時會之角色

大法官召開審查會時,由大法官們輪流擔任會議主席,只有召開大法官會議時,才會由司法院院長親臨擔任主席主持會議。司法院院長是否會利用會議主席一職對大法官解釋進行實質影響,一直都是憲法學者關心的問題。檔案紀錄顯示,六月廿一日召開臨時會議時,擔任主席的司法院院長林洋港於會議進行中,曾有兩度針對大法官的修正提案表達意見,雖然這些意見看不出來對於本解釋的結論造成實質影響。

首先是大法官們討論是否在解釋理由書加上「違憲審查」的字眼時,擔任主席的司法院院長林洋港直接表示,「本案千萬不要說第三十一號解釋是違憲的,因為假若第三十一號解釋違憲,則將近四十年來,立法院、監察院及國民大會所通過的各項議案及其他運作,都也是違憲的,這樣解釋太危險了,所以,請不要提違憲的問題」。接著是在討論表決解釋理由書第三段文字時,有兩位大法官(張特生大法官、楊日然大法官)建議在第三段末加上「在此之前,如總統宣告終止動員戡亂時期時,上述代表應及全部退職」這段文字,對此,林洋港院長主動表示:

我很冒昧地建議兩位大法官不要提此文字了,關於「宣告動員戡亂時期終止」之意義及其法律效果之問題,最近中央開了一次會議,參加者有李副總統、行政院長、蔣彥士秘書長、李煥資政、馬英九先生、施啟揚副院長以及我本人,會議結論是:宣告終止動員戡亂時期,並不影響動員戡亂時期臨時條款之存在,因為臨時條款之存廢,修正一定要經過國民大會決議才可。宣告終止動員戡亂時期,其實際之意義是,將「武力統一中國」改為「和平統一中國」,主張我們是中國唯一合法政府,而且中共制度是錯誤的。再就對內來說,我們若干法令均冠以「動員戡亂」字樣,故可能被認為比常態法令嚴苛,所以宣告終止動員戡亂時期後,即可回復常態法令,免除嚴酷之嫌。基於前開說明,兩位大法官之建議可以省略了。否則,問題很大。

從上述司法院院長的發言可以合理推斷,不只大法官密切注意外在政治局勢發展,國民黨中央對於釋字第二六一號的審查進度應該也有相當程度的了解。特別是司法院院長林洋港當時除了因為身兼國民黨中常委而會參加執政黨中央召開的會議之外,他自己本身更是一九九○年國民黨內主流與非主流「二月政爭」的要角之一,使得司法院院長一職的政治性格在當時的時空脈絡之下更令人玩味。值得注意的是,釋字第二六一號作成之後,林洋港院長接受《聯合報》專訪時強調自己嚴守司法院院長兼大法官會議主席的分際,主持會議一向堅持超出黨派立場,對於大法官會議如何解釋憲法無從干預也沒有影響力。但即使如此,他仍透露本案中他對大法官們唯一的建議是「希望大法官們在國是會議前有所決定而已」。

總體來說,從大法官審查會以及臨時會的速記錄來看,看不到政治力介入大法官會議討論的直接證據,從臺灣大法官發展歷史來說這確實是值得喝采的良性發展,證明了民主轉型期的大法官會議具有一定程度的司法獨立性。然而,走出了大法官會議室、檔案紀錄之外究竟發生了什麼事,我們無從得知,唯有體認到檔案有限性,才能了解本文的可能貢獻與無法避免的局限。

陸、後記

釋字第二六一號公布之後一個禮拜的六月廿八日李登輝總統正式召開國是會議,兩者在時間上的接續性或許解釋了為什麼大法官一定要趕在六月廿一日──國是會議開議前──作出解釋,再次證明了民主轉型過程中法與政治的密切互動。國是會議朝野達成多項共識,其中依據「一機關兩階段修憲」,一九九一年四月廿二日第一屆國代第二次臨時會第六次大會首先完成《中華民國憲法增修條文》(以下簡稱「增修條文」)第一條至第十條的三讀程序,接著在當日同一次會議繼續完成《臨時條款》廢止案三讀程序。一九九一年四月卅日總統令「宣告動員戡亂時期於中華民國八十年五月一日終止」,隔日五月一日總統又以兩號總統令,先後公布「動員戡亂時期臨時條款廢止」以及《中華民國憲法增修條文》,從此臺灣憲政發展進入新紀元。國民大會依據《增修條文》於一九九一年十二月廿一日選出第二屆國大代表三百二十五人,同年十二月卅一日第一屆未定期改選之中央資深民代依釋字第二六一號全數退職終止行使職權。一九九二年五月第二屆國民大會通過《增修條文》第十一條至第十八條,並於五月廿八日由總統公布,完成第二階段修憲。同年底第二屆立委選舉,國會全面改選,接下來就是你我皆知的歷史了。

※作者為英國華威大學法律系研究助理,哈佛大學法學碩士,研究領域為憲法、轉型正義、性別與法律。本文收於《奉命釋法:大法官與轉型正義》新書,線上新書發表會將於七月初舉辦,詳細資訊參見促轉會臉書。

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