在討論考試院廢不廢之前,先想想台灣需要什麼樣的舉才制度?

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文:萬年青

考試院廢除,卻很少人願意花時間認識考試院在做甚麼。

考試院有考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會(保訓會)、國家文官學院、公務人員退休撫卹基金監理委員會、公務人員退休撫卹基金管理委員會等7個機關,掌管國家考試、公務人員銓敘、保障、撫卹、退休、考試錄取人員訓練等,並監督各機關執行有關考銓保訓業務基本上每個公務員從進入公門受訓、在職、升遷到退休與離職,都需要考試院的參與,牽涉非常廣,但我會更想討論應試——考選部的定位。

吃公家飯的資格

除了常見的國家考試(國考),事實上還有很多管道可以進入公部門成為「公帑族」——有人情面很重的約聘僱,還有廝殺的公開甄試——挨家挨戶收垃圾的清潔隊員,與烈日下揮汗的地政測量員。他們都是政府的「勞務人員」,意思是公部門是資方,而他們採勞保而不是公保,這類人員的徵用不受考試院規範,而且在地方政府會有較高的比例。

不過,清潔隊員比起測量員似乎有更多的「故事」——各縣市環保單位的隊員們,不只有我們眼睛看到在垃圾車回收車上拚命的隊員,還有機關裡的內勤,或是各分隊駐守的行政職位,那誰可以安安穩穩坐辦公室就是各種人情角力,所以一直以來清潔隊員的關說不是新鮮事。

國考不只是國考

1. 考試=需求

創造需求,消化供給。

從前科舉作為平民擠身公門的窄門,那高普考、地特、各式特考就是沿襲科舉而來。不過錄取率和報考人數這只是表象,每個考科背後都是滿滿的商機——該科目背景學者能從國考獲得一線生機,不是所有學者有法律或是財會專業者,除了既有的本業收入已經相當豐厚外,還有大量的市場需求(獨立董事、開課兼課、修法講座等)可以任意選擇賺取額外收入,而國家與整體社會,在各方面必須均衡發展。

一個社會只看見熱門產業,而社會需求量不大,就放生不管,這樣失衡的社會何以長久發展?透過國考開啟不同考科讓不同領域學者有一定程度的市場需求與謀生的管道,我們適當平衡發展很多領域,由國考創造適當的市場需求,可以讓我們的社會保有足夠的多元性,而國考顯現了這方面的「資源重分配」。

2. 憑實力脫貧

科舉制度時,明面上給知識份子脫貧(從考上秀才後就不再繳稅、服勞役)、晉升為朝堂一員的機會,實則用儒家思想禁錮這群聰明人,成為皇權的擁護者。公職考試當然沒那麼險惡,但每年高普考與各式特考,除了徵選適宜的公務員為政府服務,還有穩定社會、彌平貧富差距的政策目的。

很多人以為這些公務職系都是「血統純正」——出身國立大學相關系,帶著滿腔熱血進入政府部門服務。但其實更多的人是——實務界太過繁忙但薪資不成比例,或是所學科系專業度不足以在業界有好的工作等等,因此政風單位有相當比例者是非法律背景;會計審計人員不會都是會計系出身;一般行政更是來自各方,只要學歷到位、考試排名夠好,公職考試前人人平等。

彌平貧富差距又更有趣了——我一個學妹是徹頭徹尾的卷姐(大學成績總是班排前三名),但一進大學就毅然決然投入公職考試準備——因為她家是三級貧戶,希望穩定還完學貸、又不想一畢業因為業界過度加班而不能照顧家人,所以選擇收入穩定也可觀的公職。

雖然近年來因為政府部門越管越大,鐵飯碗也漸漸生鏽、福利與清閒度不如從前,但不用擔心隨時卷布袋走人、月初領薪不打折,確實給了很多貧戶子弟一個翻轉貧窮的管道。

3. 賠本,是無奈或偽善?

舉辦考試並不輕鬆,甚至很燒錢。

我們國考的報名費從1000元到1800元不等,也很多年沒有隨著物價做調整了,複查成績收100或50元,主場的試場學校跟試務人員有錢領、便當,夏天還得開冷氣。

收入有限,甚至還減少,支出又不減,這幾年來無論是公職考試或證照考試等考試業務,從108年度實際報名42萬餘人次比考選部預計減少3萬餘人次;賸餘811萬餘元比預算賸餘1,979萬餘元,少1,168萬餘元,考選業務基金漸漸入不敷出。考選業務基金於99年度成立,主要辦理國家考試業務,近3年度(106至108年度)考選業務基金賸餘,自106年度之6,591萬餘元逐年下降至108年度之811萬餘元,降幅達87.70%。

當然,考選部「號稱」也在想方設法解決,當中建置題庫、減少題庫委員及命題委員遴聘人次、相關出席費、審查費及召集費等試務支出;還有接續推動辦理國家考試e化措施,這些事我認為最急迫。畢竟我國的國考題庫試題比率低,如果題庫不夠用就得由命題委員時限出題,但少了題庫的建庫階段,短時間由命題委員出題後端給考生,容易有「出題特色鮮明」的異相——每個教授在各自課堂上有著重的教學點(所謂獨門暗器),這對於非該校考生不公平,特別是申論題這樣仰賴人工批改的題目尤為明顯。

然而,截至109年8月底已辦理14項國家考試中,題庫使用比率低於30%者計7項(50.00%),顯示多數國考仍以臨時出題為主。其中「申論式」題庫試題使用比率為2.38%,即使是題庫試題使用比率較高的「測驗題」,還是有6項國家考試(42.86%),完全未使用題庫試題者,臨時由命題委員出題也會影響題目品質,讓國考試題疑義比率偏高。

從總決算審核一來一往的查核與聲復看的出來,考選部在國考題目品質有待加強,畢竟考古題考完後完全公開,在不能過於重複下,每一年考試只會越來越難,但在既有市面上試題已變化至極限時,又沒有足量的題庫,命題委員必須鋌而走險出非常偏門、刁鑽的題目,若是公職考試比排名,那就通貨緊縮——所有人在低分中比排序,而且公職考試為一年多試——1月初考,4月關務特考,6月鐵路特考,7月高普考,8月調查局及司法特考,12月地方特考。

即使一場失利,同樣的類組接近的考科很快在幾個月後又能再次叩關。

考生一年內有很多機會能擠進公職窄門。然而證照考試採60分及格制,而且多半為一年一次,分數未到又是一年的光陰,身邊很多人苦於近年來越來越捉摸不定的考題,而陷於年復一年重考輪迴中。無奈的是,107年起律師考試第二試將增加分數門檻,只要有一科分數為零分、且「憲法與行政法」、「民法與民事訴訟法」、「刑法與刑事訴訟法」、「公司法、保險法與證券交易法」共4項成績合計未達400分,即算不及格。

但是,律師專業執業能力真的能透過申論題跟400分門檻就提升?是否阻止年輕律師進入市場,避免壓縮既得利益者的生存空間才是「不能說的目的」?這只是律師,還有各式證照考試都有市場萎縮的壓力——台灣市場太小,專業不被重視所以收費難以提高,我們的證照又無法像英國美國般多國認證來擴大市場。題庫量不足及傾向命題委員臨時出題只是結果,諸多考選部的不可為,不免令人遐想背後很多不肯說、不能說的原因。

而另一個事件也呼應這項遐想。

前陣子考選部拋出:應考資格除了既有的學歷,也需要2年內的英檢分數(TOEIC、TOEFL、全民英檢等),通常考上者、公職者對於應考資格都很冷淡(我已經考上了與我無關啦),但那次卻很罕見的考生與上榜者空前的團結——寫email,齊心抵制!因為所有人意識到若考選部認為應考資格微調不受阻,那再要求在任公職及執業者也勢在必行(唇亡齒寒)。

再者,一旦英檢做為應試資格被放進來,這無疑是排擠寒門子弟——試想收入有限的家庭本就不可能從小讓孩子早早學英文,公職考試已是讓他們可以憑實力翻轉貧窮的管道,這樣的變動難怪很多人都炸鍋了!

筆者認為當時拋出這構想或許有國際情勢所困——這兩年來全球疫情讓留學人數大減,少了太多考英檢考生影響了ETS(托福、多益、GRE的主辦組織)收入,不免懷疑是否有美國官方向我國施壓,推出這匪夷所思的變動?

這是在台灣,那國外面對考試的態度——付錢!付錢!付錢!

4. 銅臭的標配

各式英檢(TOEIC、TOEFL)的報名費遠超過我們國考的寒酸報名費,像TOEFL從我最初看到190美元已經為210美元通膨上來了,其他考試也會隨物價調整。像是金融類的證照(美國會計師、內部稽核師CIA)也是單科收費、入會費、年費,更改時間要另收費,退費也不會全退,成績收到後的複查費也可觀(以上各個費用都是100至300美元不等)。

不同於我們的國家考試,這些國際測驗不會公開考古題,不過有代辦的模擬教材,這又提供新的補教市場相互搶食(暱稱「誰家有最靈的水晶球」),在沒有考古題釋出,這些國際證照的準備往往是個錢坑,但也因為沒有考古題,題目難謂有重複的情形,所以題目相對穩定。另外像美國會計師(USCPA)甚至還必須親至美國本土考試,這又是一波帶動航空業與當地發展的連動效應,考試不只是考試,更是滿滿的商機。

不過,一分錢一分貨,不得不承認有錢就能提供好貨。

GMAT或是美國會計師考試,題目會根據各自考生的正確率變化而變化。意思是:第一道題,一般為中等難度。做對了,第二道題難度加大;做錯了,第二道題難度會降低。如果是托福,有錯不代表無法滿分,全錯也不等於0分,都是浮動式的計分。會有這樣的機制因為這些考試都是全球性,不可能像我們考選部那樣統一只有一份考卷——這樣容易因為不同時區,開考時間不同有作弊的可能(看過電影《模犯生》應該了解我的意思),所有考題都是從題庫抽取出來,抽到甚麼題目也因人作答狀況而異。

這些全球測試當中,還有測試水溫的「加試」機制——例如官方表定全部題目應該為30題,但實際測驗卻有40題(測驗時間也會等比例增加),多的10題加試不算分,有可能偏難或偏易,但考生只會知道有加試,無法看出來哪些題目是加試(所以還是要乖乖都寫完啊)。沒有固定的考題應該長怎樣,頂多是這一期題庫大致在甚麼區間,而這區間題目是甚麼主題(考卷、筆記也不能帶出來,所以相關討論區很常見考完後的題型分享)。

即使國際考試昂貴,依然有絡繹不絕的考生前仆後繼前來叩關——留學歐美澳依然是最大宗,國際金融證照仰賴英文是國際語言,美國又是最大經濟體,國際上源源不絕的人才撐起證照市場(台灣會計師每年約7000多人報考,美國會計師則每季可以有4到5萬多人報考)。

再者,無論是主辦英檢的ETS還是其他各主辦機構,他們都是民營組織,有更大的動機、彈性、推銷能力與協商能力能為自己的產品加分。這些年來我們的考選部一直希望能增加報考學生,但成效不彰(推銷方式滿有問題,讓人沒有太多誘因)。相對的,原本托福只用於留美,近年來越來越多歐洲國家願意接受托福成績;內部稽核師(CIA)從原本的全英文考試,現在台灣考生能考中文試題;美國會計師也與多國證照簽訂互認協議,這都是我國證照很缺乏的國際廣度與對世界人才吸引的拉力。

綜上所述,這些全球測驗很多考後心得多半是喊痛——報名費很痛!畢竟TOEFL、GMAT或是多益每個周末都能考試,美國會計師或是澳洲會計師也每季或每半年能報考,滾動的時間短,能讓考生在短時間內完成考試,而這些便利與少人工、多電腦篩題,當然就是昂貴的各種費用堆砌出來。

再者,歐美人對於測驗的想法是:這是能力檢定。金融證照類我只要知道在我指定的考科考到應有的及格分數就可以了,至於市場上能否有業務與客戶是各自努力,不是考試能測出來的,英文檢定也是如此。不過我國的考選部對於證照考試又有另一項隱藏功能——篩選,因為這幾十年教改讓太多各式學校各式科系出現,大大膨脹了各種證照考試的應考人數(分母很大),所以教育部沒把關好的部分變成考選部在收尾,才導致我們的證照考試普遍刁鑽、不盡人情的題目(我要找出能殺死魔王,萬中選一的武林高手)。

因此比起我們的證照考試,國際證照的戰後分享比較少見喊難。

我們要怎樣的舉才制度?

考試院該不該廢除?單論舉辦考試而言,國考被賦予太多政策目標,本就不可能全部兼顧——為各機關徵才,讓民眾脫貧,創造學科需求,篩選不適當畢業生,顧及既有執業者反彈等等。這還未提及本就應該防範的考試舞弊(參下列貼文,近期考試院透過Facebook粉專介紹入闈,來拉近與民眾的距離)。

前些日子考選部又被賦予跟進國際上公務人員考試制度——一直以來我們大多數國考僅筆試,少數有面試與體能測驗,而且面試多為形式,筆試成績才是關鍵。

不過其他國家漸漸有納入多重測試,面試也至關重要,但這項政策也引發很多人的遐想,因為面試非常主觀、容易成為長官任用私人等擔心,也陷入另一個矛盾——這種類似推甄而不再只看筆試成績的徵才(其實公職考上後還有4+6個月的實務訓與試用期,熬過這段期間才是正式公務員),與前面所講「提拔寒門」的目標有所矛盾,因為從大學入學的推甄,我們窺見這容易成為軍備競賽,寒門子弟難以勝出。

為考選部抱屈,因為他被賦予太多職責必須由國考完成。但也想對他提出疑問——是否要定義好,我們到底要舉甚麼樣的才?

如果以弭平貧富差距以及創造科目需求為主要目標,那就不該貪心還想要讓考選基金盈餘漂亮。目前公職一年多試很棒——縮短考生進入公門的考程,又一定程度解決貧富不均。然而證照考試有待加強——考題不穩定、一年一試頻率太低以及高比例的臨時命題非題庫引用,這些都對考生很傷。

再者,我國證照太過封閉,國際廣度小導致市場有限,這會降低考生意願又無法吸引國際人才,而考選部也太過畏懼既有執業者及國際的壓力。但最重要的是,考生、國民希望我們徵才的國考制度有所改善,也要能接受「市場機制」進入各項費用,接受各項費用適度調升,畢竟羊毛出在羊身上,沒有足夠的經費何以撐起改善各項不足的成本。

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