太多的橡皮圖章正在啃食台灣的民主

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資料照片:中央社
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新冠疫情肆虐,政府防疫成績不及格,民眾不滿意不信任。政府自我表揚的「民主防疫」光環盡失,甚至呈現一些政治病毒正在啃食台灣的民主。

根據《美麗島電子報》公布的最新民調,當詢問誰在阻擋BNT採購,結果顯示,有40.4%民眾認為是台灣政府,37.6%民眾則認為是中國政府,另外6.6%認為是上海復星,2.8%認為都沒有阻擋。至於詢問中央開放民間買疫苗捐政府的原因,民調顯示,59.1%認為是民意壓力促使政府開放,51.4%認為是疫苗政策錯誤造成疫苗不足,34.4%認為是政府買不到BNT疫苗,27.2%認為是政府主動協助民間購買。

這些結果顯示民眾不滿意政府該作為而未作為,不該作為卻有所為,另外一些結果顯示政府的體制運作無法取信於民眾,比如關於高端疫苗通過EUA審查,是否支持政府開放民眾施打?民調顯示,有51.7%民眾表示不支持,43.4%表示支持。其中,僅泛綠選民支持高於反對,有72.1%表示支持,24.2%表示不支持。民調也詢問,政府應該先購買衛福部緊急授權的國產疫苗還是國際認證的國外疫苗?結果顯示,62.5%民眾認為應優先買國外的疫苗,8.9%選擇衛福部緊急授權的國產,25.5%表示應選擇最能優先到貨的疫苗。

國產疫苗的授權生產,並非政府獨斷獨行,而是經過衛福部聘請的十八位學者專家審查通過,民眾為何不信賴?問題出在這些專家究竟是專業把關者還是淪為橡皮圖章?審核委員會緊急授權使用的審查一如預期過關,據食藥署長吳秀梅說,審核委員「十八人同意,一人補件再議,一人不同意」;疫情指揮官陳時中則說「三人完全同意、十五人有條件同意」。兩人雖然說法不一,但要在八月生產卻是依法審查過關的。各界要求公布會議紀錄,陳時中先回應「這樣會有壓力」,認為公開的話會限制表達自由;蘇貞昌院長採取拖字訣,說「以後會公開」。反正就是從頭到底黑箱作業,民眾注定被矇到底。

這是不合法的。依民國94年頒布的政府資訊公開法,建立政府資訊公開制度,以期便利人民共享及公平利用,保障人民知的權利,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督;如果違反規定,應依法懲戒或懲處。此後政府相關委員會審查紀錄均依法公開,其中雖有限制公開條款,但疫苗審查顯然非屬此類事項,反因攸關國人生命健康,更應公開。政府有何理由違背民主政治應然的公開透明原則?

高端疫苗雖通過審查,卻不公開審查紀錄,除違反資訊公開法外,「先有結論再照劇本演出」以及「先射箭再畫靶」的譏評早已深入人心,成為人民不信政府的淵源,將是永遠撕不掉的標籤,也影響國人施打國產疫苗的意願。雖然公布的二期試驗數據很好看,但先前因為不願背書而辭去審查委員的中研院院士陳培哲卻說,「這是沒有用的數字,不具有任何參考價值,他連看都不想看。」陳培哲話說得直接,「在科學上,這項研究數據一點價值都沒有。」因為抗體效價並不等於實際施打的保護力,效價數據很高,並不代表具有可靠的保護力。這是淺顯易懂的道理,放眼全球,也只有台灣以免疫橋接代替三期人體試驗,創造了另類的台灣第一。這些審查委員卻輕易放水,看似離譜荒誕,但只要了解審查過程中,委員被一換再換,最後投贊成票的委員已經一半以上是新進的,就不難理解其中的貓膩了。

審查委員被當作行政當局遂行政策的橡皮圖章,只是按照既定劇本演出的配合角色,即使具有獨立機關法定地位的通傳會(NCC)都事事配合執政當局的意志,何必像陳院士那麼計較跟堅持?不信請看NCC最近以「難防大股東介入新聞製播」為由,駁回中天綜合台播出新聞的申請。NCC原來不讓中天新聞續獲執照的審議過程和拒絕理由本來就備受爭論,所任命的委員幾乎清一色姑且不論,所請來的鑑定人、諮詢委員都是清一色,難怪被認為結論早已確定,只是形式必須上走完程序,取得橡皮圖章蓋印。現在再以未審先判的似是而非理由否決綜合台製播新聞節目的申請,圍牆實在築得太高,而且是由一群缺乏獨立意志者築起的。也難怪有人批評現在的行政機關「對於法律的適用不只會轉彎,還懂得辨別紅綠燈,唯有綠色才放行。」NCC如此,另一個獨立機關中選會也半斤八兩,凡選務與公投事務無不如斯辦理,早已不知獨立為何物。

政府設立獨立機關是基於國家一些政務面臨必須去政黨化、結構分化、功能專化的需求,追求機關獨立行使職權、自主運作的效益,這正是確保民主政治落實的制度設計。然而,根據台灣民意基金會人民對獨立機關的信任度及其決策是否不受外來政治力量干預作的調查,民調結果顯示,民眾對這些獨立機關的不信任都遠大於信任,比如對於國人是否相信通傳會(NCC)是不會受政治力量干預的獨立機關」,顯示只有4.7%非常相信,17.1%還算相信,36.4%不太相信,32%一點也不相信。換句話說,在二十歲以上台灣成年人中,約二成二基本上相信NCC是不會受政治力量干預的獨立機關,六成八不相信,兩者差距高達46%。

獨立機關不獨立,讓行政權全然依執政黨意志運行,有損民主機能,而原本應該完全獨立於政府之外的民間媒體,更應站在超然客觀立場報導事實、反映民意發抒言論、監督政府,才能確保民主政治的健全運作。台灣現在多數新聞媒體反其道而行,成為政府的啦啦隊,扮演認可政策與作為的橡皮圖章角色,甚至成為執政當局批鬥異議者、在野黨的認知作戰尖兵。

這正是台灣民主被腐蝕的另一因子。

媒體只要按照專業原則製作內容,其實各有政治立場無可避免,但近年「綠化」速度驚人,紛轉為政府宣傳者角色的立場太過鮮明,實在有違媒體應然的民主職分。原本應是「第四權」的媒體何以成為橡皮圖章?關鍵在於執政當局擅於棒子與胡蘿蔔兩套駕馭法交相運用。「棒子戰術」是以電視台換照為備用棒子,買賣核准權決定媒體歸屬,再結合網軍抹紅、抹黑乃至狀告。至於「胡蘿蔔」戰術,則運用政府資源給予新聞和廣告的特殊待遇,並籠絡、酬庸近親媒體人,幾已達於「與媒體共生」的境界,橡皮章信手拈來。

媒體淪為橡皮圖章根本是把公民社會與統治職能混淆了,媒體因而成為政府的側翼,淪喪了為民主效力神聖天職。至於政府統治機構,基於權力分立原則,必須各以獨立地位行使職權,才能免於政府因權力其中而出現專制之弊。基於此,立法院必須秉持民意,制衡行政權,而不能成為橡皮圖章。司法院必須獨立審判,大法官會議更需超然獨立行政權之外,違憲審查尤須超越政黨立場。至於監察院,職司風憲,必須獨立行使糾彈之權。台灣這些憲政機關是否確能獨立行使職權,未淪為行政權或是執政黨的橡皮圖章地位,其實還有一段很長距離,近年更有諸多案例備受爭論與非議。

民主政治防範專制的政治疫苗,首重權力分立,獨立機關自主決策,次在決策與審議過程公開透明,另則公民社會積極參與,在公共事務上具有獨立性影響力。基於這套價值理念,相關機構與參與個體必須堅持獨立立場,堅持專業;一旦淪為橡皮圖章角色,就將成為工具性的附隨者,不僅無法克盡職責,增進民主,反將蛀蝕民主,荒廢本然職分。這正是台灣民主危機之所在。

【作者 陳國祥/政治大學新聞系、新聞研究所碩士,台灣資深媒體人,曾任中央通訊社董事長、中央選舉委員會委員、《自立晚報》總編輯、《中國時報》總編輯、《中時晚報》社長、臺北市政府客家事務委員會委員、《中國時報》特約主筆、時報育才董事長。 現為<大師鏈>傳媒顧問】

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