失去台灣等於全盤皆輸！華府智庫呼籲拜登改採「戰略清晰」：明確承諾保衛台灣，但應避免承認台灣是主權國家

李忠謙

2021年12月15日上午6:40·15 分鐘 (閱讀時間)

華府智庫美國外交關係協會會長哈斯13日再度力陳「戰略模糊」對於台海情勢的危險性，強調華府過去數十年的「戰略模糊」政策已然走到盡頭，只有明確承諾防衛台灣的「戰略清晰」，方能真正避免北京誤判、嚇阻中國侵略台灣。不過即便是主張「戰略清晰」的哈斯，也建議美國不可與台灣建交、避免承認台灣是主權國家、不可支持（甚至是鼓勵）台灣獨立，以免更快在台海引發戰事。

曾在小布希政府擔任國務院政策規劃主任的哈斯（Richard Haass）與外交關係協會（Council on Foreign Relations）研究員塞克斯（David Sacks）在共同掛名的文章中指出，中國是否會出兵台灣、以及嚇阻中國的最佳策略為何，這些年已成為美國外交政策的核心議題。過去沒人認為「中國有能力為了台灣跟美國打上一仗」，這件事現在卻成為越來越多人的共識。而且中國無論是鎮壓香港民主、或在南海窮兵黷武，北京政權看來都沒有承受什麼苦果，這也讓習近平更有底氣完成統一台灣的大業。

中國共產黨歷史展覽館裡的習近平影像。（美聯社）

為了回應日益增長的擔憂，美國總統拜登優先強化了與台灣的關係，並且明確表示將會嚴肅回應對於台灣的威脅。哈斯與塞克斯指出，美國國防部正確地將中國稱為「步步進逼的挑戰」（pacing challenge），美軍印太司令更將「中國侵略台灣」視為這個區域最嚴重的危機。不過從美國政府的預算編列以及全球美軍配置，根本看不出台海衝突有多急迫。美國政府顯然未能對國會與人民解釋清楚台灣的重要性，足以讓美國大兵冒著性命危險保衛台灣。

除此之外，哈斯與塞克斯認為美國政府持續擁抱「戰略模糊」（strategic ambiguity）更是一項重大缺失。這項策略使得美國無法表明「如果中國對台灣動用武力，美軍將會馳援台灣」。哈斯與塞克斯主張，這種做法不可能嚇阻戰力與自信日益提升、也更能承受風險的中國。尤其過去在台美戰力對中國享有優勢時還能奏效的戰略，不太可能還能遏制對攻台作戰已籌備了25年的解放軍。

哈斯與塞克斯強調，華府目前真正需要的政策應當是「戰略清晰」（strategic clarity）。其實這兩位作者去年也曾在《外交事務》刊文，主張美國政府不該繼續堅持「戰略模糊」，想要繼續維持和平局面，就應該直接跟北京攤牌：只要中國攻擊台灣，美國勢必會動用一切手段（從經濟制裁到出兵協防）回應中國對台動武。華府應該跟北京說清楚，動武的代價遠大於任何潛在的好處。

搖擺於清晰與模糊之間，更易造成誤判

既然哈斯與塞克斯主張的「戰略清晰」是舊調重彈，這回兩人談了什麼新東西呢？哈斯與塞克斯指出，去年他倆高舉「戰略清晰」的路線之後，拜登確實看似採取了某種版本的「戰略清晰」，公開表示中國要是攻打台灣，美國就會進行協防。問題是每當拜登只要這麼說，他的政府官員就會隨即收回拜登的說法。這個過程除了對中國未能確實傳達確實的意圖，那些期待美國提供明確方向的盟友與夥伴也不知如何是好。

2021年10月21日，美國總統拜登（右）參加一場「鎮民大會」，左為CNN主持人古柏（Anderson Cooper）（AP）

更加令人困惑的是，即便美國官員後來強調「一切都沒有改變」，但美國政府又採取了明確的行動來升級美台關係。美國政府的做法顯然與拜登那些非正式發言更為一致，跟政府的官方發言並不合拍。在哈斯與塞克斯看來，美國目前對於台灣問題的態度與作法，其實反倒增加了中國誤判局勢與發生衝突的風險。

雖然拜登確實顯示了某種程度的「戰略清晰」，哈斯與塞克斯對他的作法顯然不滿意。兩位作者也提醒，即便「戰略清晰」可以降低發生衝突的可能性，並不代表這種做法就能一勞永逸。除了表明防衛台灣的決心，美國還需加強國防投資、提升美軍防衛台灣的戰力，華府也要同時強化外交作為，讓北京瞭解只要他們膽敢動武，就必須承受經濟與政治上的代價，這也是藉由提升威懾力來達到「戰略清晰」。

「戰略清晰」不代表跟北京撕破臉

雖然要跟北京「把醜話說在前頭」，哈斯與塞克斯並未主張華府就要跟北京「撕破臉」，而是希望美國也要向中國提供一定程度的保證，強調華府還是會堅持「一中政策」、而且不會支持台灣獨立。在這一點上，哈斯與塞克斯並不認同美國目前的對台作法，因為美國雖然確實應該改善台灣的經濟安全，在供應鍊方面與台灣展開合作，增強台灣對中國施壓的抵抗能力，但美台關係卻應該轉趨低調。

習近平與拜登，拜登與習近平。（美聯社）

哈斯與塞克斯認為，想要讓台美關係轉換成「外冷內熱」的機會之窗非常狹窄，甚至可以說已經關閉。不過好消息是美國仍有機會實施「戰略清晰」政策，在增強台方能力的同時也跟中國保持合作。只要設計與實施得宜，美國不但有機會避免衝突，也能讓美中兩國保持一種有限度的合作關係。

美國的可靠性已岌岌可危

哈斯與塞克斯還提到另一個應該採取「戰略清晰」的重要原因：美國可靠性這些年日益受到懷疑。以烏克蘭與克里米亞為例，雖然早在1994年的《布達佩斯備忘錄》（Budapest Memorandum，由美俄英烏四國簽訂）中，美國也曾承諾不會對烏克蘭遭受入侵袖手旁觀。問題是2014年俄軍開進烏克蘭所屬的克里米亞半島、最後甚至加以併吞，讓只祭出經濟制裁的美國在《布達佩斯備忘錄》裡的保證形同具文。

正運往烏克蘭東部前線的烏軍戰車。（美聯社）

去年當北京對香港的民主抗爭採取鐵腕鎮壓，中國顯然違反了他們當年與英國簽訂的《中英聯合聲明》，然而美國及其盟友幾乎都只是袖手旁觀。更近的一個例子則是阿富汗，美國並未根據情況採取可行的撤軍作法，而是直接拋棄了這個中東盟友。要是再加上美國對台灣問題採取「戰略模糊」，搖搖欲墜的美國信用將促使中國發生危險的誤判，進而導致戰爭。哈斯與塞克斯以史為鑒，要是一方對他方意圖判讀存在不確定性，往往會成為局勢動盪的主要原因，包括第一次世界大戰與韓戰皆為適例。若是採取「戰略清晰」，則可降低因爲誤判對方意圖與能力所導致的衝突風險。

《港區國安法》生效後，港府稱「光復香港、時代革命」口號有「港獨」的意味。（美聯社）

《港區國安法》生效後，港府稱「光復香港、時代革命」口號有「港獨」的意味，從此成為禁語。（美聯社）

「戰略清晰」不會激怒中國嗎？

對於改採「戰略清晰」的主要質疑，當數美國只要放棄「戰略模糊」，就會導致美中關係破裂。但哈斯與塞克斯指出，在為當代美中關係奠基的美中三公報裡，均未提及任何內容能夠阻止美國做出對台戰略的改變。重要的是，美國歷代總統對台灣問題採取「戰略模糊」，都是因為他們認為這種做法最能維護美國利益，而非因為他們把這件事當成美中關係正常化的條件，或者將其視為某種對北京的保證。哈斯與塞克斯強調，無論是採取「戰略清晰」或「戰略模糊」，從來就是美國針對當前情勢所做的單方面選擇。

「戰略清晰」不會鼓動台獨嗎？

除此之外，也有人擔心美國要是改採「戰略清晰」，形同鼓勵台灣尋求正式獨立。不過哈斯與塞克斯引用民調結果指出，即便自認是「台灣人」（相對於「中國人」或「同時又是中國人又是台灣人」）的台灣民眾在過去15年急劇增加，支持盡快獨立的比例也不超過百分之六。大多數的台灣民眾依舊偏好「無限期地維持現狀」或是「未來再作出決定」。即便台灣現任總統蔡英文來自一個獨派政黨，但她也一再強調「台灣無需宣佈獨立，因為我們已經是一個的獨立國家」。無論如何，美國要說清楚對台灣的援助並非毫無條件，當然也不必然會引發一場由台北觸發的危機。

搖擺不定的拜登政府

哈斯與塞克斯說，美國的官方政策目前確實仍是「戰略模糊」。包括國家情報總監（Director of National Intelligence）海恩斯（Avril Haines）警告中國會將美國背離「戰略模糊」傳統視為「嚴重破壞穩定」（deeply destabilizing）；白宮國安會的印太事務協調官坎博（Kurt Campbell）也曾表示，放棄「戰略模糊」將帶來顯著的負面影響；拜登提名的駐中國大使伯恩斯（Nicholas Burns）也說，美國政府依舊致力於「戰略模糊」。不過讓人困惑的是，拜登卻以一種「更加模稜兩可的方式」來執行這項政策。

像是今年8月，拜登公開強調美國對台灣的「神聖承諾」，就如同跟其他簽訂條約的盟友一樣；今年10月，拜登在電視節目上被問及「如果中國攻擊台灣，美國會不會保護台灣」？拜登握著拳頭說，「是的，我們確實做過這樣的承諾」。不過拜登這兩次表態之後，白宮都很快就收回了拜登的說法，讓外界對美國政府的真實態度產生困惑。不過白宮的官方說法卻又跟美國政府的實際作為對不上，因為美國確實加強了跟台灣的關係，包括邀請台灣駐美代表參加他的就職典禮（這可是雙方斷交後的頭一遭），美國官員與議員更是密集訪問台灣，拜登政府也一再強調「對台灣的承諾堅若磐石」，在包括G7峰會在內的各種國際場合強調「台海和平的重要性」。

日本澳洲的「戰略清晰」

哈斯與塞克斯指出，雖然華府態度的前後不一，美國的盟友卻也以他們自己的腳步推進「戰略清晰」，彷彿他們正在鼓勵華府也該這麼做。今年6月，日本防衛大臣岸信夫公開表示「台海的和平穩定與日本直接相關」，似乎暗指如果台灣遭受攻擊，日本自衛隊也會出動協防；日本首相岸田文雄則說民主與獨裁價值觀衝突的最前綫就在亞洲，尤其是台灣；日本前首相安倍晉三更是直言「台灣有事就是日本有事，就是日美同盟有事。北京領導人，尤其是習近平永遠不該誤判此事」。

相較與日本，澳洲甚至走的更遠。澳洲國防部長達頓（Peter Dutton）11月宣稱「澳洲不跟美國一同保衛台灣」根本就「不可想像」，明白表示澳洲將會出兵協防。他甚至警告若是默許中國侵略，將會導致區域秩序重新洗牌。澳洲與日本這兩個作為美國在印太區域最重要的盟友，不約而同地表達對台灣的支持，也顯示出當前的局勢有多凶險。

哈斯給華府的印太戰略建言

哈斯與塞克斯主張，美國對台灣問題除了應該採取「戰略清晰」，同時更應該展示美國能夠擊退中國侵略的意願與能力。最重要的是，華府必須對於台海一戰做好準備，甚至將其視為五角大廈的最優先事項，並且提供相應的資源。這意味著美國應當加強對長程攻擊能力的投資、將更多軍事資源轉移到關島、優化此一地區的情報、監視與偵察能力。如此一來，美國若非縮減其他戰區的資源（但俄羅斯與伊朗的威脅也不可小覷）、就是要增加整體國防開支。

哈斯與塞克斯指出，美國加強與日本的軍事合作至關重要，畢竟日本擁有最靠近台灣的美軍基地，還有五萬精兵駐紮。美軍應儘速將他們在日本的指揮控制結構現代化，在日本的南西諸島輪調駐守，並且跟日本討論台灣陷入戰火時的責任分配。如果澳洲也願意協防台灣，華府也應該盡快與東京及坎培拉討論三方合作事宜。哈斯與塞克斯也提醒打仗打的是後勤，五角大廈應當開始對印太區域的關鍵物資運作展開定期演習，並且在關島與日本都部署更多補給。

哈斯與塞克斯認為，美國除了該對北京表明「敢打台灣就要承受美國強有力的回擊」，更要把中國持續成長的經濟也列為恫嚇目標。畢竟中國經濟一垮，勢必會影響到中共的執政基礎。美國應當與歐洲的盟友一同設計一套制裁機制，除了事先對中國披露制裁的潛在範圍，也能在中國入侵台灣時迅速實施。美國甚至應該事先考量中國遭受制裁時的反制，設法抵消那些因為協防台灣遭受中方制裁的國家的負面影響。

改採「戰略清晰」的首要任務：挺住台灣

哈斯與塞克斯也承認當美國從「戰略模糊」轉向「戰略清晰」，短期內會承受更大壓力的恐怕就是台灣。因此美國應當協助台灣更能抵抗來自中國的壓力，並且成為一個更難攻略的軍事目標。除了在選舉安全與網路防禦方面提供協助，更實際的幫助就是與台灣磋商《美台自由貿易協定》，讓台灣的經濟更加多元。在軍事方面，華府必須繼續敦促台方增加國防開支、改革強化後備戰力，並且促使台灣將其國防預算投入飛彈、無人機、水雷、攻擊快艇等不對稱戰力。

北京屆時一定會將這些舉措解釋為「一中一台」的前兆，哈斯與塞克斯主張美國應當低調地協助台灣。譬如美國軍艦避免到訪台灣港口；美國外交官當然可以跟台灣外交官見面，美台雙邊軍演也該繼續進行，但不需要每次都大張旗鼓、昭告天下；美國的國會議員應該避免宣稱「希望台灣從中國分裂出去」，僅需表示「任何解決兩岸分歧的辦法，都應該得到台灣人民的同意」即可。