失衡戰略？中國威脅論、武統限時論支撐軍費增長論之悖論及其侷限

柳金財 / 佛光大學公共行政與國際事務學系副教授

日前總統賴清德投書《華盛頓郵報》，提出臺灣將於近期規劃史無前例的400億美元（約新臺幣1.25兆元）國防特別預算案，也承諾臺灣明年的國防預算將提高至GDP的3.3%，並會在2030年達到目標的5%。同時，也宣稱中國將於2027年完成武統臺灣目標；另批判中國企圖以武逼統、以武逼降、併吞臺灣，將研擬「守護民主台灣國家安全行動」方案因應。從塑造中國威脅論、武統時間論，鋪陳軍費提升之必要性及合法性基礎。

問題是，臺灣社會對提高軍費在GDP比例具有高度分歧。11月16日台灣民意基金會公布民調顯示，面對天價高額國防預算，約49%民眾表示贊成，近40%不贊成，支持高於反對，但仍反映社會對於「國防預算占GDP3%以上」存在嚴重分歧。顯見，臺灣民眾對此議題存在幾乎南轅北轍的立場，提高軍費在GDP中比例並非僅僅只是預算分配及排擠效果問題而已，更是凸顯鮮明的政治立場與意識形態表徵，如和陸興臺及抗中保臺路線之爭辯。

反對論者認為，大幅增加軍費徒增挑釁大陸風險及兩岸敵對，既拖垮臺灣經濟，也降低民生福祉教育公衛等；主張應以兩岸交流、合作與經貿往來，作為槓桿維繫兩岸和平穩定關係框架。贊成軍備擴張競賽者則主張，唯有投入足夠國防資源，臺灣始能建立可靠有效軍事嚇阻力量，備戰而不求戰，方能避戰。無論是反對或支持意見並非完全毫無道理，關鍵是涉及戰略及路線選擇的思維框架。

從賴清德總統投書《華盛頓郵報》及近期言論歸納，其兩岸論述及路線背後思維框架。首先，建構反中論及型塑中國威脅論。針對中共高層重提統一、統戰，賴強調臺灣必須堅定反對「併吞、入侵、強迫統一」。宣稱面對中華人民共和國前所未見的武力擴張，伴隨著在臺海、東海、南海及印太地區日益升高的挑釁行動，突顯和平與穩定的脆弱性，宣稱中國以武力改變現狀的意圖也越來越明顯。

2025年11月26日，賴總統在國安會議後宣布政府將推動一套「守護民主台灣」的行動方案，同步強化防禦能力、經濟實力與民主防衛機制，以應對來自中國的安全威脅。倡議中國威脅論及訴求中國改變現狀論，藉此強化國防、防禦體系與民主防線目標，印證支撐提高國防預算必要性及合理性。

其次，倚美論及倡議美國霸權穩定論。除論及台灣關係法以及前美國總統雷根對臺「六項保證」(Six Assurances)所奠定的基礎，指出這些承諾是維持臺海和平與印太地區穩定的重要支柱。

同時公開表示臺灣感謝美國總統川普，明確指出美國在全球領導地位的重要性；由於川普政府採取「以實力維護和平」的政策，使得國際社會更安全。強調一個強大且積極參與的美國是維持世界穩定的基礎，防止衝突發生。

此舉形同支持美國為全球超級強權，且贊成提高軍費支撐國防安全。宣稱國防特別預算計畫用於：對美軍購、強化臺灣「不對稱戰力」、發展防空／防禦系統（「臺灣之盾」／T-Dome），以及擴大國內防衛產業、加強科技與韌性投資。

最後，建構臺灣為印太戰略聯盟成員。強調臺灣同樣致力於維護印太地區的和平穩定，儘管解放軍在臺灣周邊創紀錄的軍事襲擾，以及跨越「第一島鏈」進行軍事演訓。臺灣近代史上規模最大的持續性軍事投資，大幅增加臺灣的國防預算，回應面對大陸日益增長的壓力。不僅將用於向美國採購大量新式武器，也要大幅提升臺灣的非對稱作戰能力。同時，臺灣將尋求與信任夥伴及盟友建立更緊密的安全合作關係。

我們進一步檢視臺灣不同政黨主政時期國防預算，及兩岸國防支出比較，將會發現民進黨主政國防支出明顯增加。例如2026年中央政府總預算，國防支出編列新臺幣9,495億元，占GDP3.32%，較2025年年增22.9%，增額1,768億元。「超過3%比例」，在2008年陳水扁總統執政末期、2009年馬英九總統執政初期曾短暫達到。

馬英九總統主政時期(2008–2016)，基本上軍費呈現停滯與GDP比例下滑趨勢，儘管軍費曾宣示要達GDP的3%，但實際並未達，軍費占GDP長期約在1.8–2.1%間徘徊，成長率偏低，一些年度甚至為負成長。此印證當兩岸關係趨於緩和，兩岸大交流、大合作、大對話及大發展下，軍費支出呈現「節制型國防」特徵。

蔡英文總統主政時期(2016–2024)則是兩岸關係陷入敵對螺旋，軍費連續成長與特別預算常態化。基礎軍費從2016年約3,557億新臺幣增至2024年6,068億新臺幣，八年增加逾70%；占GDP比例從2.0%增高2.5%以上。自2024年賴清德總統主政後，軍費躍升至戰略轉型等級拉至全新高度，例如追加400億美元（1.2兆新臺幣）特別預算、2026軍費達GDP的3.3%及2030軍費將達GDP的5%。顯然，賴清德政府配合美國川普政府增加盟友提高軍費政策，也意識到未來兩岸軍力結構失衡及臺灣安全的「關鍵窗口期」。

事實上，兩岸軍費差距已呈現絕對規模持續擴大。根據SIPRI與中國官方數據，2024年中國軍費約3,140億美元（SIPRI估算），2015–2024年成長約59%，長期維持6%–8%年增率，軍力現代化迅速，包括火箭軍、艦隊、無人機、電子戰等。

臺灣軍費自2016年起快速上升，但基數仍小。2024年165億美元，2015–2024年成長約48%，臺灣軍費約為中國大陸軍費的6%–7%。兩岸軍費差距比值：2015年約18：1，2024年約19：1。顯然臺灣的軍費成長雖快，但在絕對差距上並未縮小，甚至略為擴大。

回顧馬英九總統主政期間，相對低軍事費用、外交休兵，臺灣反而擁有更高和平穩定安全系數。這證明戰略選擇與政黨輪替、領導人思維框架息息相關。展望未來變局，臺灣應思考如何讓有限軍費增長變成戰略嚇阻力量，而非陷入無限制軍備競賽，否則臺灣經濟力基數小，難以經濟力支撐軍事力消耗。同時，應思考臺灣在美中之間如何保持安全、避免被捲入衝突？現今民進黨政府採取聯美抗中戰略成為一種失衡且讓臺灣一邊倒戰略，而非是友美和中均衡戰略。

尤其臺灣民意顯示，和中或反中立場截然對立，如此臺灣社會對共同承擔國防的成本充滿爭論，實不利於內部團結凝聚。賴總統任期為2028年卻承諾跨越任期2030年國防費達GDP 5%，此嚴重排擠中央政府總預算。國內各政黨不妨思考，藉由公投綁大選將調整軍費視為一項公投議題，在中央層級大選討論中央層次議題，回歸國民主權及展示全民意志，不失為匯聚民意可行之道。■