如何解決首都圈的電力短缺問題？

首都圈電力供應緊張呈現出常態化趨勢。為何會出現這種情況？應該如何解決？對此，深諳能源問題的佳能國際戰略研究所主任研究員杉山大志將作一番解讀。

首都圈電力供應持續告急

2022年3月日本首都圈電力供應告急，這一局面還將持續整個夏季。自梅雨季節結束以來，首都圈已經接連數日發佈了電力供應緊張警報。火電廠相繼關停，核電廠重啟進度遲緩，當前電力供應形勢岌岌可危。

與此同時，從全球來看，俄烏衝突未完，疫情趨穩，能源需求隨之激增，導致石油和天然氣供應不穩定，價格也一路飆升。這已然對日本造成了衝擊。6月30日，俄羅斯總統普丁就位於遠東薩哈林島大陸棚的石油、天然氣開發項目「薩哈林2號」簽署總統令，要求現運營公司將該項目移交給俄羅斯新成立的公司運營，並且讓渡全部資產。這意味著俄羅斯政府在事實上接收了該項目。日本也有貿易公司參與該項目，此舉被視為俄羅斯對日本政府因俄烏衝突而對俄制裁實施的報復。目前，日本企業能否繼續參與還是一個未知數。

其實早在此前，日本產業界就曾發表意見稱應慎重考慮對俄制裁的問題。但日本政府堅持與G7步調一致，壓制謹慎應對的意見，隨波逐流，決定對俄實施經濟制裁。為此，日本被俄羅斯列入「不友好國家」名單。從那一刻起，大家就預料到會出現「薩哈林2號被接收」這一幕了。

然而，對俄制裁的決定真的符合日本的國家利益嗎？對此，至今仍有質疑的聲音。日本石油進口量90%依賴於存在地緣政治問題的中東地區。要實現供給來源多樣化，采自薩哈林的石油和天然氣具有重要的意義。

目前，儘管已開發國家已經對俄實施了經濟制裁，但不用說印度、中國，其他許多國家均未加入制裁的行列。俄羅斯通過與這些國家的貿易活動賺取外匯，也並沒有遭受多大損失。

雖然采自薩哈林的石油、天然氣進口不一定立刻停止，可一旦停止，日本就很難從替代的供應源採購到相應的需求量了。因為全球範圍內能源供應都很緊張，價格一直在上漲。據稱，日本將為此多付出1兆乃至2兆日圓的採購成本。

就算目前日本還可以繼續從薩哈林進口石油、天然氣，由於日俄之間的緊張關係不會輕易緩和，在能源供應上，日本也無法再指望俄羅斯了。

火電廠是去碳政策的犧牲品

火電廠關停是造成電力供應緊張的一個重要原因，那麼為何會出現這種情況呢？這是因為，日本政府提出要在2030年將二氧化碳（CO2）等溫室效應氣體的排放量較2013年削減46%，到2050年實現零排放。而火電廠的二氧化碳排放量占到日本總排放量的40%，因此被視為去碳政策要解決的最大問題。

加之，日本推行再生能源固定價格收購制度（Feed in Tariff，FIT），對太陽能發電提供了莫大的支援，使之得到大規模採用，因此電力公司不得不關停火電廠。

具體來說，大規模採用太陽能發電致使火電廠運轉率下降，火電銷售額因此減少，最後甚至不夠負擔維持運轉的費用。

由於仍在運轉的火電廠數量不足，因此當供求關係出現緊張的時候，電力公司就無法保證所需的供電能力了。而太陽能發電受制於天氣，供電不穩定的問題始終沒有得到解決。在日本，尤其是無法進行太陽能發電的日落到夜晚這段時間，電力供應緊張已成一大問題。今年3月22日，東京電力公司供電區域內就險些發生大規模停電，而當時太陽能發電也幾乎沒有產生任何電力。

為了穩定供電，原本有必要提供相應的補償用以維持運轉率下降的發電廠，但這一思路未能得到重視。因為人們認為對火電實施優惠政策的做法違背了去碳方針，而對電力公司提供補償助其維持發電廠運轉的做法違背了電力自由化方針。

當然，電力供應緊張並不只涉及普通家庭，還會對企業經濟活動造成重大影響，我們必須想方設法解決電力嚴重短缺的問題。

重啟核電時機漸熟

在這種局面下，越來越多人認為有必要重啟已經停止運轉的核電廠。執政黨議員、產業界人士乃至岸田文雄首相，都提到了重啟核電的必要性。重啟核電不僅可以緩解電力短缺問題，還可以為緩和全球化石燃料供求緊張局面作出貢獻，進而拉低燃料價格。

6月13日，岸田首相在參加日本電視臺節目時說：「若能啟動一座核電廠，就相當於向全球市場新增100萬噸液化天然氣（LNG）的供應量。」他再次表達了自己的想法，即迅速重啟那些安全性已經得到確認的核電廠。受全球能源危機影響，各國都在重新研究核能發電的問題。比如法國，核能發電已經占總發電量的67%了，仍將新建6座核電廠以實現碳中和。

日本不也應該先重啟那些在毫無法律依據的情況下被迫停止的核能發電廠嗎？

要想重啟核電，政府首先必須展示出堅定的態度。否則，很難想像過去10年都遲遲無法重啟的核能發電能夠重振旗鼓。

至於阻礙核電重啟的因素，主要在於依照日本原子能規制委員會新監管標準實施的安全審查工作進展遲緩。此外，像柏崎刈羽核電廠（新潟縣）和東海第二核電廠（茨城縣）那樣，儘管不存在法定義務，但得不到地方政府的同意也成為一種阻礙。

不過，儘管修改後的監管標準對現有核反應爐具有追溯適用（backfit）的效力，但有必要因此全部關停嗎？此舉缺乏可靠的法律依據。除了日本，其他國家都沒有這樣做。

《核反應爐等規制法》並未規定核電廠在根據新標準改造升級階段有義務關停反應爐，但由於原子能規制委員會擁有寬泛的裁量權，所以被解讀為依據裁量結果可以要求核電廠關停反應爐。

然而，在達到新安全標準之前，核反應爐是否要關停，或者要制定多長時間的過渡措施，諸如此類問題如何定奪並沒有明確的法律依據。結果，除了基於日本原子能規制委員會擁有的裁量權做出的行政指導以外，找不出其他關停的理由。而日本原子能規制委員會也沒有出示正式要求核電廠即刻適用全部具有溯及力的新標準。

在達到新標準之前，核電廠現有的建造許可證在法律上仍然有效。只要原子能規制委員會改變方針，允許核電廠在制定充分的過渡措施，繼續運轉的同時，逐步適用新標準，那麼重啟就有可能實現了。

停止徵收FIT附加稅

此外，作為減少電費負擔的措施，國民民主黨在參議院選舉的追加承諾中提出「停止徵收FIT附加稅（為負擔再生能源採購費用而向電力消費者徵收的附加稅），使年均電費支出減少大約1萬日圓」。目前，FIT附加稅占電費的10%左右，預計今後將進一步上調。如果停止徵收這項稅金，就能減少電費支出。

順便提一句，國民民主黨在選舉承諾中提出以財政預備費用填補FIT附加稅減收的部分，這個方案不具有持續性。

簡單地停止徵收FIT附加稅是不可取的，因為那將對再生能源企業的財產權構成侵害。政府需要採取措施以避免FIT給國民造成更大的負擔，包括停止新項目競標，大幅下調過去以高價中標但尚未動工的FIT項目採購價格。

電力自由化陷阱

重啟核電廠在短期內可以緩解電力短缺問題，但如果繼續沿用現行的電力自由化、發輸電分離政策，那麼日常的火電運轉率將會進一步下降，越來越多火電廠將無法維持經營，最終關停。

推行電力自由化以前，日本全國被劃分為10個片區，各個片區內由垂直整合的電力公司承擔著供電義務。為了兼顧穩定供電和經濟效益，這些電力公司在運營上融合了發電、輸電、零售業務，盡力做到整體最優。之所以能夠實施新建核電廠這樣的超長期投資，也正是因為過去電力公司都是垂直整合的。

然而，按照現在的體制，發電企業和零售企業分散，各自追求局部優化，形成了事實上無人承擔供電義務的局面。所以從經濟合理性的角度來說，發電公司關停運轉率低的火電廠是「正確」的做法，但長此以往，就會出現電力供應緊張的問題。早在10年前有識之士就指出過這一點，如今已然應驗。

作為亡羊補牢之策，眼下或許可以採用按裝機容量增加購電金額的方法。如此一來，即使是運轉率下降的火電廠，發電企業也能得到激勵，繼續維持運轉。

但根本問題是日本缺乏對供電整體負責的主體。在電力自由化的名義之下，日本拆分、削弱了大型電力公司，而政府通過各種制度保障穩定供電的方針並沒有成功，最終陷入了電力短缺的境地。從長遠和戰略性的視角來看，要實現穩定供電，恐怕還是需要對供電整體負責的、有力的整合型電力企業。

如果不放棄電力自由化，恢復以前的垂直整合體制，那麼無論政府如何干預，制定何等具體的市場規則，供電穩定、電費低廉恐怕都無法實現。

杉山大志 [作者簡介]

佳能全球戰略研究所主任研究員。東京大學理學系物理學學士，工學系物理工學碩士。專攻全球暖化問題與能源政策。歷任聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）委員、日本經濟產業省產業結構審議會委員等。《產經新聞》「正論」欄目固定撰稿人。著作有《去碳謊言》（產經新聞出版）等。