如預言般分崩離析?從「北約腦死說」到美國凍結 WTO 資助

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作者:黃理威/換日線專欄

知名國際關係學者約翰.米爾斯海默(John J. Mearsheimer),在 2019 年 4 月出版的新作《注定失敗:自由秩序的興衰》(Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order)中,大膽預言美國所主導的自由主義國際秩序,將在當年度( 2019 年)陷入危機,並在未來逐漸邁向崩壞。

如今來到 2020 年中,複雜的國際局勢提供了我們更多的資訊,來印證米爾斯海默的預言是否準確。

美國獨強造就的國際「自由秩序」(Liberal International Order)

在進行下面的討論前,我們需理解何謂「自由秩序(Liberal International Order)」──它從何時開始,又是如何被建立的?

首先,在作者的定義中,自 1991 年蘇聯解體後,國際秩序逐漸轉為由美國所主導的「單極體系」(Unipolar system)。在美國「獨霸全球」的權力結構下,聯合國及該體系內相關的國際組織(如 IMF 、WHO 等等)、軍控協議等國際制度(International institution)的制約力得以鞏固,並得以在當時形成一個相對穩定的國際秩序。而美國所推崇的「民主價值」、「制度化」和「法治精神」等價值,便成為國際間「自由秩序」的重要原則。

然而,隨著俄羅斯從蘇聯解體的經濟崩潰中漸漸復甦,以及中國經濟、軍事實力的飛速成長,全球的權力平衡再度起了變化:中國崛起後,其影響力也逐漸滲透至國際組織當中,特別在「一帶一路」倡議擴大布局後,經濟工具的使用,更是其拉攏組織內會員國的慣用策略。國際制度的話語權,已不再如同單極體系時期僅由美國所主導。

而川普總統在 2017 年上台後,美國政府趨向單邊主義(Unilateralism)的外交政策,忽視(或毀棄了)美國在多邊組織中的長年布局,更加速了「自由秩序」的崩壞。

以下本文,將從北約潛在的危機、世界貿易組織(WTO)的爭議,以及近期沸沸揚揚的世界衛生組織(WHO)資金凍結等案例,深入討論國際「自由秩序」在近兩年的加速崩壞:

同床異夢的跨大西洋盟友

北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO,以下簡稱北約)從冷戰時期以來,便是美國為首的「西方民主陣營」對抗「蘇聯共產陣營」的核心力量。北約所代表的民主價值,更影響了日後歐洲國家的民主化進程。

在冷戰結束後,北約也成為西方陣營鞏固自由秩序的重要力量,在 2014 年烏克蘭危機前,北約持續的東擴,更是擴大所謂「自由秩序」的實際行動。

然而自 2016 年川普競選美國總統期間,便公開批評北約為一個「過時的組織」。此外據《紐約時報》報導,川普在 2018 年更多次就軍費支出問題向幕僚表達不滿,並提出「退出北約」的想法。

川普對北約盟友們動輒以退出作為威脅,企圖換取美國的更多利益,卻也在同時間加速了跨太西洋出現「同盟漂流」的現象。

最鮮明的例子之一,是法國總統馬克宏在 2019 年 11 月接受《經濟學人》雜誌訪問時,公開批評美軍撤出敘利亞北部的決定:

馬克宏認為,美國背棄庫德族的行為,顯示其正在背棄盟友,他更表示現今的北約正處於「腦死狀態」( “What we are currently experiencing is the brain death of NATO ”),並暗示今日歐洲除了經濟整合外,也應開始有建軍的想法。

由此可見,這個長久支持自由秩序的聯盟,如今也出現了明顯裂痕。

對 WTO 功能的質疑

在 1994 年烏拉圭回合談判後的各項協議簽署後,世界貿易組織(WTO)於 1995 年正式成立,並承繼其前身關貿總協定(GATT)。

需注意的是,WTO 無論「前身」或「本尊」,都是在美方的主導下催生,也形塑了現今的國際貿易秩序。

然而,自 2001 多哈回合談判開始至今,各國以 WTO 為平台的多邊貿易談判經常陷入僵局、鮮少有重大突破,甚至數度宣告破局。包括美國本身在內,國際間的關貿協商轉以區域性或國對國的 FTA (自由貿易協定)為主流,也使得各界對 WTO 的效能產生質疑。

在川普政府主政下,美國對於 WTO 的態度更趨負面:在 2018 年美國貿易談判代表署(USTR)所公布的貿易政策重點中(Trade policy agenda),便對其爭端解決機制表示質疑。之後川普更揚言「若 WTO 無法整頓,美國便會退出。」

美方目前雖並未有更進一步退出 WTO 的跡象,但身為創始大國之一的美國對該組織功能的質疑,顯示出美國在當前並沒有遵循這個制度規則的強烈意願,也為其在冷戰結束後 30 年來,由自己所建立的國際貿易秩序投下變數。

在 WHO 的影響力,逐漸被中國所稀釋

2020 年新冠病毒(COVID-19)肆虐全球,中美兩國的政治角力並未因疫情升溫而消停。在 4 月 14 日的白宮防疫記者會上,川普總統正式宣佈美國將暫停撥款給世界衛生組織(以下稱 WHO ):他譴責 WHO 對新型冠狀病毒的早期預警表現消極,並指控 WHO 助長了中國關於新冠病毒的「假消息」。

美方對此的不滿在於,美國一直是繳納 WHO 會費比例最高的國家:據彭博社報導,美國在 2020 - 2021 年所繳納的會費,占所有會員國的 22% 高居第一,中國則占 12% 位列第二。

令人好奇的是,為何中國在 WHO 的控制力,會勝過資金援助最多美國呢?中國又是如何增加在 WHO 的影響力呢?

這得要從 2017 年 5 月 24 日的 WHO 總幹事(director general)選舉談起:眾所皆知,各聯合國組織總幹事的選舉,向來是件高度政治化的議題。美國外交關係委員會(Council on Foreign Relations)全球衛生高級研究員黃彥中(Yanzhong Huang)在 2017 年 WHO 總幹事選舉後便曾撰文指出,當時中國所支持的譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)並非川普政府屬意的人選,但中國早在該年一月便與 WHO 簽署「一帶一路合作備忘錄」,並在 5 月的「一帶一路國際合作論壇」中,向參與該計劃的發展中國家投入共 600 億元人民幣的援助。在中國經濟工具的使用下,其所支持的譚德塞得以在總幹事選舉中,獲得多數發展中國家的壓倒性支持。

相反的,川普大規模地削減 2018 年美國政府的「全球衛生預算」約 26%,則影響部分發展中及低度開發國家的利益,也為當時 WHO 總預算的編列帶來不少麻煩。這也造成中國在 WHO 的影響力,隨著一帶一路向發展中國家的縱深布局與日俱增。

雖然白宮截至目前為止,並未表達「美國退出 WHO」的意願,但有鑑於川普政府自 2017 年以來陸續退出的國際組織和多邊協議(TPP、聯合國人權理事會 UNHRC 、巴黎氣候協議等),這樣的猜測並非空穴來風。如今新冠肺炎疫情衝擊全球下,美國受創十分嚴重,似乎也在冥冥中撥快了自由秩序的崩壞鬧鐘。

自由秩序崩壞,然後呢?

當然,維持了數十年的國際「自由秩序」會逐漸崩壞,並非川普一人之責。美國單極霸權的地位,並不像《權力遊戲》(game of thrones)中的鐵王座一般屹立不搖,而是隨著中、俄、印等其他強權的相對權力消長,逐漸趨向多極化的國際體系。

但川普上任後,美國確實逐漸撤出、或「質疑、反思」過去由自身所主導的國際制度,也加快了既有國際秩序權力結構的改變。

關於美國所主導的「自由秩序」,知名國際關係學者 John Ikenberry 認為:西方秩序能夠持久,除了美國(優勢軍力、經濟和文化影響力)的「霸權」力量外,還在於它廣泛的制度化,以及內部成員的共識和互惠性。

例如,美國的民主政體對其政府的行為有(部分)制約力,使得國際組織內部的成員相對能夠克服「被霸權單方面剝削」的恐懼,也讓(美國所主導制定的)國際秩序較有可能在得到多數國家共識的前提下產生,從而增加了自由秩序的正當性。故對於美國這類的大國而言,受國際制度的約束,雖會拋棄部分的權力優勢,但也讓小國更有意願與其進行合作。

然而,近年來川普政府對既有、且為過去美國政府所主導建立的國際制度,卻經常採取強硬甚至輕蔑的態度,已造成這個自由秩序的信用度不斷下降。同時間,其他強權則開始覬覦美國「自我抽離」後所留下的主導權。

對於重視多邊組織和國際建制的小國而言,在川普政府重雙邊而輕多邊的外交政策下,美國對國際組織的消極態度,也壓縮了小國的外交空間。

過去唯「美」是從的小國盟友,立場是否將因此產生搖擺,從而加速既有秩序的分崩離析?值得我們繼續觀察。

※本文由換日線網站授權刊載,原標題為《從「北約腦死說」到美國凍結 WHO 資助:這個世界的「自由秩序」,是否如預言般分崩離析?》,未經同意禁止轉載

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作者簡介:

對國際政經議題和大國關係有高度興趣並長期關注,過去就讀東吳政研所國際關係組期間,曾師從國際談判研究學者劉必榮博士,也在就學期間於中華經濟研究院東協中心擔任研究助理。無特定意識形態、理念,喜愛 John Mearsheimer、John Ikenberry、Robert Kaplan、Andrew Nathan 等人的著作。

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