【宋文笛專欄】美中關係的拜登主義:價值觀外交、多邊主義、戰略耐心

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拜登政府上任一個多月,外交政策大致符合選前預料,在中美關係上,將持續以競爭為主旋律,以個別議題的合作以及價值層面的衝突為輔。拜登團隊在繼承川普-龐貝歐時代對華強硬的基調上,短期內可望首重內政,對華冷處理。中長期則將持續以多邊主義為工具,以「價值觀」 (values) 為敵我區分的界線,深化和共同價值觀盟友關係,並以「價值觀」正當化對中國強硬立場,並以此軟土深掘,誘引中國改變。

From Trump to Biden: The Difference Lies in Style, Not Substance

十一月初時拙文曾經預測:拜登 (Joe Biden) 和川普 (Donald Trump) 的中國「政策方向大體一致,那麼拜登和川普的中國政策的差異似乎更多在於風格。換句話說,差別主要不在於做什麼 (what),而在於怎麼做 (how);主要不在於實質 (substance),而在於方法 (style)。」

兩個多月後,當時的國務卿被提名人布林肯 (Tony Blinken) 於一月下旬的美國參議院聽證會 (Senate confirmation hearing) 上也做出同樣表態:他認為川普政府對華政策的「大原則」是對的,只是在「操作方式」上,拜登政府將會有所不同 ("I also believe that President Trump was right in taking a tougher approach to China. I disagree very much with the way that he went about it in a number of areas, but the basic principle was the right one, and I think that's actually helpful to our foreign policy")。

布林肯認為川普政府對華政策的「大原則」是對的,只是在「操作方式」上,拜登政府將會有所不同 。(湯森路透)

拜登年代的中國政策關鍵詞為 “approaching China from a position of strength”),從強勢地位或有利位置出發,與中國打交道。此關鍵詞 “position of strength” 從選前拜登、布林肯、坎貝爾 (Kurt Campbell) 等人的政策文章中,乃至於拜登政府上任之後白宮發言人以及國務院發言人的措辭之中,都屢屢得到引用。

Position of Strength: Build Back Better and Values-Based Diplomacy

那麼美國將如何達到有利位置?「重振經濟」以及「價值外交」。對內,拜登的選舉期間的關鍵口號是「更好地重建」 (Build Back Better),著眼於「論述、選舉、以及戰略續航力」三重利益。在論述層次,大政府乃民主黨進步主義派傳統之關切,紐約時報專欄作家弗里德曼 (Thomas Friedman) 曾於參觀 2008年北京奧運之後,發表著名評論 “A Biblical Seven Years”,即《災難式的七年》,嘆息中美之間基礎設施日漸中進美退,煥然一新的中國高鐵和破舊落後的美國國鐵 AMTRAK 之間形成對比,美國需要大力急起直追。

在選舉利益層次,拜登聚焦在進步主義派傳統關注的財政刺激振興景氣 (fiscal stimulus)、發放疫情紓困金 (stimulus checks)、增加公共建設等,包含甫通過眾議院的價值 1.9兆美金的刺激景氣法案。如同 1930年代民主黨籍小羅斯福總統於全球經濟大衰退 (the Great Depression) 年間以大量財政支出笑納藍領白人選票一樣,拜登此舉意在龔固 2016 和 2020年兩次總統大選的關鍵鐵鏽帶搖擺州 (Rust Belt states),也就是以藍領和鄉鎮型白人為主的選區,頗具巧思。再放眼外部戰略角度,在鞏固內部經濟實力以及政治基礎的前提下,拜登方有餘力處理中國此一重大戰略挑戰,他所祭出的政策,也才有長期延續性和續航力可言。

中國定位:全面競爭者

中國戰略是拜登外交戰略第一要務已是昭然若揭。拜登並非歐巴馬,不須過慮拜登會因為忙於內政議題或中東議題而對於中國政策時而呈現「善意的忽略」 (benign neglect) 或所謂「無意識地自動駕駛」 (autopilot) 狀態。

這從近日拜登政府發言和文件可知。新任美國駐聯合國大使 Linda Thomas-Greenfield 於1月28日的參議院聽證會上表示,中國是美國的所謂「戰略敵意者」 (strategic adversary),用詞之重,猶過於 systemic rival (系統競爭者) 或 strategic competitor (戰略競爭者) 等詞,她並且另外強調中國對美國已經構成實體安全以及價值觀或稱意識型態的雙重威脅 (“China is a strategic adversary, and their actions threaten our security, they threaten our values, and they threaten our way of life." She added that the country is "a threat to their neighbors, and they are a threat across the globe.”)

中國戰略是拜登外交戰略第一要務已是昭然若揭。(湯森路透)

拜登政府的國安會和國務院也同時於 3月3日闡述類似的中國定位:美國白宮國安會3月3日公佈拜登政府的《過渡期國家安全戰略指南》 (Interim National Security Strategic Guidance),強調中國視為「威脅」,並且定義中國是唯一具有全面性經濟、外交、軍事和科技能量挑戰現有的開放式國際秩序的國家 (“It is the only competitor potentially capable of combining its economic, diplomatic, military, and technological power to mount a sustained challenge to a stable and open international system.”)。

同日,國務卿布林肯發表外交政策講話,將對抗中國視為八大外交優先事項之一,並稱美中關係是「本世紀最大的地緣政治挑戰」。除了呼應戰略指南對中國的定位之外,並且額外祭出堪稱布林肯招牌的價值外交思維,稱正遭受中共崛起挑戰的現有國際秩序最終反映的是美國的價值觀 (“the stable and open international system – all the rules, values, and relationships that make the world work the way we want it to, because it ultimately serves the interests and reflects the values of the American people.”)。至此,布林肯將維護自由主義國際秩序和美國價值掛上連結,中國若是撼動國際秩序則將被會視同傷害美國深層的價值利益。

拜登於 CNN Town Hall 談價值觀的意義

於此,透過突出「價值」二字,我們方能夠將布林肯的戰略和拜登於 2月17日的 CNN Town Hall 《總統與公民有約》的發言聯繫到一起。被問及中國議題時,拜登巧妙地以同理心為說帖,表面上尊稱中國歷史經驗,實際上要求中國接受美國干預中國內政。

其一,拜登強調每個社會都有各自的歷史帶來的價值傳統,如同在鴉片戰爭之後在列強之手承受「百年國恥」的中國社會渴望大一統一樣,美國人是以價值觀立國,美國社會的價值便是民主自由,拜登也必當高舉這些價值觀大旗,進而維護自由主義國際秩序,退而對中國眼中的種種所謂「中國內政」問題發聲,該出口時就出口,包含為台灣議題等,絕不會因為顧慮中國觀感就自我審查。

其二,拜登既然闡述美國價值是他干涉中國議題的動力所在,那麼他支持台灣或是遏制中國時,往雅裡說是信奉美國價值,往俗裡說是拜登延續個人政治生命的不得不然 (political necessity – “No American President can be sustained as a President if he doesn’t reflect the values of the United States”),而非出於對於中國本身的敵意。

當拜登支持台灣或是遏制中國時,往雅裡說是信奉美國價值,往俗裡說是拜登延續個人政治生命的不得不然 。(湯森路透)

高舉價值觀,示意事務性合作空間猶存,和平演變未完全排除

透過此番談話,美國意圖引誘中國做出兩種反應:保持適度合作空間以及不排斥和平演變。

第一,既然不是出於對於中國本身的敵意,那麼中國若能體會拜登的處境,則日後聽到拜登批評時,不必有過激反應 (over-reaction),雖是價值觀競爭者,但是雙方不必然得是死敵,在個別議題上可以合作,例如氣候變遷等。這是為何布林肯於三月三日的演說中,再次強調中美關係可以分成三個區塊,競爭、合作和衝突 (“Our relationship with China will be competitive when it should be, collaborative when it can be and adversarial when it must be.”),雖然以競爭為主調,畢竟不排除合作。

第二,既然拜登抵制中國對自由主義國際秩序的挑戰,包含脫鉤等舉動乃源於美國價值乃至於普世價值的堅持,而非對中國的敵意,那麼只要中國政體的價值觀或意識形態改變,變得更加趨向西方,則美國可以停止將其視為敵體;國際秩序夠大,足以容下和接納中國崛起 – 這相當於重述了希拉蕊擔任國務卿年代末期的「太平洋夠大,容得下中美兩國」的論述。

多邊主義和台灣

在安內方能壤外的內政優先大前提下,中國目前屬於極度重要但不是第一緊急的議題 (important but not incredibly urgent)。現階段美國的需求是確立川普時代中美交往的「交往準則」 (rules of engagement) 或談判基礎能夠持續,拜登方能夠利用川普留下的資產。近期將中國定位成第一順位安全威脅,以及高舉「價值觀外交」,強調會持續對中國批評抵制的講話,便是新官上任三把火,維護住川普時代的中美關係基線,降低後續對華鷹派行為的成本。這也是為何,即便中國國務委員王毅近日於「藍廳講話」努力呼籲中美回復關係、戰略重設 (strategic reset),美國從白宮到國務院卻都全面性冷處理。要是美國馬上對華軟化,則川普時代的遺產無疑付諸流水。

拜登時代對中美關係的定位依然是「挑戰多過機遇」,「競逐多過融合」。台灣在此中的位置,便是順勢引導拜登的外交政策傾向。上述的《過渡期國家安全戰略指南》,稱美國必須誠實面對國際體系權力分布正在改變的事實,以前不那麼構成威脅的,如今已然是重大挑戰 (“We must also contend with the reality that the distribution of power across the world is changing, creating new threats.”)。

既然美國實力不再具壓倒性優勢,那麼自然地選項便是,第一以多邊主義吸引盟友和夥伴國一同分擔維護自由主義國際秩序的成本,第二高舉「價值觀」外交,深化和這些夥伴們的向心力。台灣和美國作為「共同價值觀的民主」 (like-minded democracies),在此中美競逐的大背景下,和中共交往最密,對中國文化語言和歷史浸淫最深的台灣,對於西方陣營以「巧實力」 (smart power) 高效率地共同對中國避險,當能做出獨有的貢獻。而拜登政府思路本亦習慣以多邊主義分攤成本,在此國際體系重整的時刻,可能會透過多邊機制和小多邊機制尋求台美關係升溫以及協助台灣增加有意義國際參與的契機。

※作者為澳洲國立大學亞太學院講師,原稿於 2021年3月8日發表於國策研究院智庫主辦之「中共兩會、兩強與兩岸」座談會。

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