定調亞美尼亞「種族滅絕」 拜登展示價值觀外交

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美國總統拜登(Joe Biden)於2021年4月24日正式發表聲明,以「種族滅絕」(genocide)定調1915年鄂圖曼帝國(Ottoman Empire)對亞美尼亞人(Armenian)大屠殺事件。根據亞美尼亞研究,當時被迫害的亞美尼亞人死亡人數高達150萬人,但土耳其表示數字應介於30到50萬之間,且土耳其裔亦死傷甚鉅。此議題高度敏感,土耳其雖承認該悲劇存在,但拒絕認定其為「種族滅絕」。土耳其外交部長卡夫索格魯(Mevlut Cavusoglu)當日亦在推特表示,土耳其「全面拒絕接受」美國的聲明內容,他強調,「歷史不是三言兩語就可以改變或者重寫。我們絕不接受任何人針對我們的歷史進行說教。政治機會主義是對和平與正義的最大背叛。」

拜登是首位定性該事件為「種族滅絕」的美國總統,在他的聲明中說明,「這麼做不是為了咎責怪罪,而是要確保往事不再重演。」(We do this not to cast blame but to ensure that what happened is never repeated)值得注意的是,歷任美國總統皆避免使用「種族滅絕」來形容該事件,美國國防部及國務院以往亦是如此建議,以免觸怒同屬北大西洋公約組織(NATO)成員國的土耳其。拜登此舉,似乎是明示美國與土耳其雙邊關係正發生變化。

敘利亞齟齬與軍購歧見使安卡拉向莫斯科靠攏

土耳其一直是美國舉足輕重的戰略夥伴,也是美國在北約的重要盟國,特別是對於美國控制中東地區與制衡俄羅斯具有關鍵地位。惟近年因各種事件,美土關係不如以往,特別是2019年土耳其在敘利亞對美國扶植的庫德族發動軍事行動,相較之下俄羅斯默許並支持土耳其,俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)與土耳其總統艾爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)並就「敘利亞和平問題」進行停火談判。

更為關鍵的是,2019年7月艾爾多安政府不顧美國多次警告,執意採購俄羅斯S-400防空飛彈系統,美方認為此款武器與北約裝備並不相容,再加上參數外洩之虞可能危害盟軍安全。艾爾多安此舉已碰觸美國國防部底線。2020年土耳其接收俄製武器後,不但被排除參與F-35匿蹤戰鬥機開發計畫,損失至少90億美元,年底甚至成為首個遭到華府依據《美國敵對國家制裁法》(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA)制裁的北約盟國。

美方此舉政治象徵性大於法之意涵

依據1948年《防止及懲治滅絕種族罪公約》(Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide)第2條,種族滅絕係指「蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團體」。在國際刑法上,最難證明的即是行為人具有種族滅絕的「特定故意」(dolus specialis)「蓄意消滅」(intent to destroy),這也是種族滅絕與其他國際刑事罪刑,例如戰爭罪(war crimes)與違反人道罪(crimes against humanity)最大不同之處。因此,即使是大規模、系統性的屠殺也不一定構成種族滅絕,這也是土耳其不肯承認為種族滅絕的爭點。種族滅絕也常被稱之為「罪中之罪」(the crime of crimes),故不少法學者認為不應濫用這個詞,以免「稀釋」(diluted)該罪之重大性。目前雖有包括德、法在內等30個國家認定亞美尼亞事件為種族滅絕,但像英國未就是否構成種族滅絕表態,認為這是作為鄂圖曼繼任國的土耳其與亞美尼亞之間的和解(reconciliation)進程。事實上,美國認可表態與否,並不會影響該事件之法律或歷史定位,在政治上卻能收到「鑑古觀今」的警惕之效。

華盛頓明示「價值同盟」將成為外交新方針

雖然拜登在去年競選時有承諾,要確認1915年亞美尼亞種族滅絕的存在,惟就外交與法律上的角度而言,若拜登有心修復與土耳其之間的關係,並不需要特地表態認定亞美尼亞種族滅絕,冒著進一步惡化美國與土耳其關係之風險。

拜登上任後欲展現與其前任川普之不同作風,特別是重視人權的決心,例如國務院2月24日《將人權置於美國外交政策核心》(Putting Human Rights at the Center of U.S. Foreign Policy)的聲明,承諾美國未來展開「人權外交」,並透過聯合國人權理事會與盟友們共同促進人權。

2月19日拜登也藉G7高峰會正式宣告美國重返多邊主義,不再採取川普式「美國優先」政策,而是重視美國與盟友之間的關係,特別是歐盟,以為日後與中國長期戰略競爭做準備。只不過這些「盟友」的選擇對拜登而言,似乎不包含土耳其。加上艾爾多安接近獨裁的激進作風,外交日益孤立,土耳其更因Covid-19疫情影響,經濟短期內難以復甦,華盛頓或因此進而判斷,即便做出聲明艾爾多安也難以大動作回應。

可以預測的是,拜登將採取更多宣示性行動來表現他與川普的根本不同,特別是一改川普與親美集權者的友好關係,今年2月時拜登亦抨擊中國的新疆政策,種種表現顯示拜登以「人權」之名重新選擇盟友與進行外交與戰略的佈局。然而,在對中競爭日益激烈的情況下,華盛頓在「廣結善緣」跟「謹選友盟」之間拿捏尺度並不容易,拜登在多邊主義政策下能否持續推動「價值外交」,可能還有待觀察。

※作者為國防安全研究院國防戰略與資源所助理研究員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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