【專文】化解憲政體制運作失衡的危機

憲法是國家根本大法，舉凡立國精神、基本國策、國家機關組織、職權與相互關係，乃至人民基本權利保障等，皆為憲法所規範之範疇。一個國家之民主政治是否健全與其憲政制度之良窳有很大的關係，而要瞭解一個國家的憲政體制，須對其政黨政治與選舉制度作深入瞭解，才能窺見其政治實際運作之堂奧。

按世界各國所實施的中央政府體制，不外乎內閣制、總統制、雙首長制及委員制，而無論採用何種制度，均須在權力分立與制衡上，取得合理的平衡點，如此才能真正契合權責相符的憲政原理，使國政得以順暢推動。而最重要者，乃是其國民均能具有守憲、護憲之精神，如此國家的憲政運作才能步上正軌，進而確保國家安全與民眾福祉。關於此點，吾人從歐美先進民主國家實施民主憲政的經驗中，即可得到很好的印證。

我國憲法自1947年公布實施以來，中央政府體制原本乃屬於修正的內閣制，然於1948年，國民政府為了實施戡亂，經由國民大會依據憲法174條之規定，制訂了動員戡亂時期臨時條款，而該臨時條款亦經四次修正，凍結了部分憲法原文之規定，並擴大了總統在行政上的實權，例如：總統連選得連任、得依臨時條款之規定調整中央政府機構及人事、發布緊急處分不須受憲法原文第43條之限制、並增設國家安全會議，由總統兼任國家安全會議主席。且該臨時條款變更了憲法原文第58條規定，另訂行政院會議議決之各項法案，必須先送國家安會會議定後再提出於立法院。如此一來，總統享有之實權，已凌駕原總統制所規範的權限。而在動員戡亂時期，我國憲政體制實際運作，除蔣故總統經國先生擔任行政院院長期間外，我國總統均享有行政上的實權，當中，又由於該臨時條款之規定及政黨政治運作之關係，加上執政之國民黨長期一黨執政，遂使我國中央政府體制實際運作，係朝著總統制傾斜。

回顧李前總統登輝先生執政12年中，也一直享有政治實權，其在任期內推動了6次憲改，改革內容包括中央民意代表全面改選及中央政府體制的變動，尤其在1997年第4次的憲改，將行政院院長的任命，改成無須立法院同意，如此一來，造成了我國中央政府體制的重大改變，而成為向總統制傾斜的雙首長制（一般學者稱半總統制—semi-presidential system）。惟此雙首長制的設計又與法國雙首長制不盡相同，因法國的雙首長制在制衡方面的設計，確實較為完善，例如法國總統得主動解散國會，而我國憲法上的設計，總統只有被動解散權，另外法國的總統得主持部長會議及最高國防會議，而我國憲法在這方面的設計亦付之闕如。而法國的總統所新任命的總理，必須到國會做施政計畫報告，再由國會投票通過後再予任命，若由多數黨組閣的總理，在新任命後亦須至國會做施政報告，惟由國會自行決定是否投票。而依我國現行憲法及增修條文之規定，對行政院院長之產生，由總統逕行任命，總統對行政院院長決定，完全掌握主導之優勢，如此一來，國會對於行政權之制衡，更顯得弱勢。

2000年我國發生首次政黨輪替，陳水扁先生與呂秀蓮女士當選第十任總統、副總統；2004年競選連任成功，再次當選中華民國第十一任總統、副總統，但在野的國民黨仍佔國會多數，形成朝小野大的政局。雖然我國在現行的憲法體制下，總統仍享有相當的實權，如總統任命行政院院長毋須經由立法院同意，但總統卻不是憲法體制中的最高行政首長，總統如要推動相關的決策，依憲法及增修條文規定，只能透過行政院來實施與執行。審視憲法本文53條規定，行政院是全國最高行政機關須向立法院負責，而憲法增修條文第3條又規定，實際掌權的總統，卻不必向立法院負責。因此，在目前這種朝小野大的的政局下，行政權和立法權必然容易形成對立及陷入僵局，而此時總統卻無法像法國總統般可主動解散國會重新改選，以化解憲政僵局，只能被動地啟動這個權力。再者，現行立法部門雖亦有倒閣的制衡方式，然而就我國的現行的憲政體制及政治環境，卻未曾使用該制衡方式過而將其束之高閣，因此似乎難以發揮有效地制衡作用，加上立法權對於行政權所發動制衡門檻又過高，例如倒閣權的行使，即使在立法院通過後，更須再經高門檻的公民複決；而對總統彈劾案的發動，更須經過司法院大法官的審理等等，使得行政及立法的互動欠佳，運作失衡，無法有效協調與制衡，如此一來，容易造成政治上的紛擾不斷及憲政危機，導致國家整體的進步停滯不前，同時也大大妨礙了國家的生存與永續發展。

回顧我國憲法自1947年公布實施，至1948年動員戡亂時期臨時條款制訂及修改，加上1991年至2005的七次修憲，至今還未徹底地解決中央政府體制權責失衡的狀況。因此各界又紛紛再提出憲政改革的主張，而台灣憲法究竟何去何從，業已成為社會現今各界關切的重要課題。因此我國未來中央政府體制運作如要獲得順暢，必須從憲政原理及台灣當前的政治現況及國家未來發展的需要來進行改革，如此才能為國家奠定長治久安之根基。

筆者自1985年迄今，長年在中央警察大學及國立台灣大學等學府從事法政學術的研究工作已逾20餘年，總認為政治的問題乃國家一切建設的核心，尤其是憲政之建設，而當前我國在國家憲政建設部分，以「中央政府體制」的改革最為迫切，因此將多年來研究歐美民主憲政的心得與論述各篇加以整理，同時參考各家學者對此課題的評論及文章，加上筆者對於憲政體制的問題曾發表文章數篇等加以彙整，並以「憲政思辨─我國中央政府體制發展方向之研究」為書名出版問世，希望提供給國人在憲政改革方向之參考，並藉以對我國未來國家發展及人民的幸福生活，略盡棉薄之力。

本文研究方法，係循體制與法律面向，採文獻分析法。筆者嘗試將世界各國所採用之中央政府體制，在本研究中作一有系統的介紹與分析，並以憲法權力分立制衡的原理立論為始，論述我國歷年來的憲政改革對我國中央政府體制發展之影響，同時詮釋憲改工程對我國中央政府體制走向的影響，進而再針對我國現行中央政府體制作一詮釋及批判，以釐清現行我國憲法中央政府體制的屬性及其特色，最後再依據論述之結果，對於台灣憲法未來走向提出個人建議，同時希望透過對於中央政府體制的研究與發現，共同思考一個長治久安的憲政體制改革方向，期許為我國未來憲政的中央政府體制，能真正落實權力分立與制衡之憲政運作效果，以臻國家於長治久安之美好境界。此乃筆者撰寫本文之初衷宏願，並盼長年指導筆者之長官與先進不吝指正，以匡補筆者之不逮，共同為台灣2300萬同胞之自由、民主、人權的幸福生活，開創一個更理想的新境界。

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