【專文】探討台灣在國際法上的法律地位(下)

文/江永芳(福丹大學《Fordham University》法學院《紐約》 名譽法學教授,紐約州律師,台灣公共政策諮議會《美國》會長)
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可是,2002年8月5日陳水扁在台北使用單線(鎖閉)的電視對在東京開世界台灣人同鄉會的旅外台灣人演說時,突然放下講稿,聲稱“台灣和中國是海峽兩岸一邊一國。立法院應該制定公投法來保護台灣的主權。”(筆者按:本段聲明是譯自Taipei Times 英文報)。台灣人大為高興,說陳水扁宣告台灣獨立了。該聲明被稱為“一邊一國聲明”。但是,陳水扁“一邊一國”的聲明並不構成國際法上做為建立國家的宣告。有兩個理由。第一個理由是,國際法上,建立國家的宣告必須是政治體制的領導人向體制內的人民和國際在公開場合宣告建立新國家,宣佈國家的名字;也通常發佈有關新政府的事宜。陳水扁的聲明沒有做到這個地步。他的聲明是在一個鎖閉(不公開)的電視對一群在開同鄉會場內的人講話,不是對在台灣和國際的大眾公開宣告。況且,他同時並沒有成立新國家的表態,像廢除中華民國憲法,重組政府。

再者,陳水扁發表聲明後的言行不一致。如果“台灣和中國是海峽兩岸一邊一國” 的聲明是建立新台灣國的宣告,台灣海峽的一邊是中國,另一邊是台灣國。台灣國是領土限於台灣島的新國家。但是陳水扁沒有表現建立了新國家的言行。由此聲明建立的“台灣國” 應該 取代了“中華民國”。身為台灣國領袖的陳水扁仍舊自稱是中華民國第十二任總統。又中華民國已被取代,他何以繼續說“中華民國是主權獨立的國家”。另一方面,陳水扁似乎不能區別中華民國和台灣。他有時說“中華民國是主權獨立的國家”,有時說“台灣是主權獨立的國家” 。或者他知道兩者的區別,但是為了取悅台灣人,故意說“台灣是主權獨立的國家”來 騙人民。2004年總統改選。這次是民進黨的陳水扁與國民黨的連戰角逐。陳水扁仍舊以中華民國的總統身份參選。3月陳水扁當選連任中華民國的總統後說他不會制訂新憲法,只要修改中華民國的憲法。假如陳水扁有意建立新的台灣國,怎麼可以維持中國人的憲法。他的言論導致台灣人民精神分裂。陳水扁的聲明,像李登輝的聲明,不可能是建立新國家的宣告。

陳水扁的“一邊一國”聲明不構成為建立國家的宣告的第二個理由是,陳水扁發表聲明以後在國際上的主張和行為並不符合一個新國家應有的主張和外交行為。如果陳水扁“台灣和中國是海峽兩岸一邊一國”的聲明 是建立新國家的宣告,這個新國家是“台灣國”。但是陳水扁發表聲明以後,他做一個政府的領導人在國際上對外行為並沒有主張以新“台灣國”的國名做外交。幾個涉外事件可以佐證。第一個涉外事件是加入聯合國。自1971年聯合國大會以2758號決議將中國的席位以中華人民共和國政府取代中華民國政府以後,在台灣的中華民國就被聯合國拒於門外。經過二十二年後,1993年李登輝當總統時,中華民國企圖再參加聯合國。李登輝發表兩國論以後的中華民國並沒有以一個新國家的身份向聯合國安理會提出申請加入為新會員,而是企圖以原本的中華民國政府的身份請友邦向大會總務委員會提出申請請求於大會行事議程安排一項討論“中華民國重返聯合國”的議題。總務委員會拒絕。以後,從1994 到1999李登輝每年都託友邦向聯合國提出申請。每次都被聯合國總務委員會拒絕。

中華民國數次改變申請的理由。起先,申請書挑戰1972年2758號決議案的效力,後來要求聯合國撤銷2758號決議讓中華民國政府回復在聯合國的代表席位。1999年,李登輝的政府放棄強硬的立場,改成申請聯合國准許中國有兩個代表﹕中華人民共和國和中華民國。申請文件說﹕參加聯合國是在台灣的人的基本人權; 2758號決議使兩千三百萬在中華民國的人在聯合國沒有政府代表;中華民國的政府只要代表在台灣的人民。

陳水扁當總統時繼續向聯合國提出申請。2000年他第一次申請時在呈遞聯合國大會的申請書中啟用了一個新的名稱,把“台灣” 和“中華民國” 的名字連在一起,叫做“中華民國在台灣”(“The Republic of China on Taiwan”) 。在這個名稱,台灣是指中華民國政府的所在地,還合邏輯。到2002年,他把“台灣”一詞正式併入政府的名稱,在申請書上的申請者叫“中華民國(台灣) ”(“The Republic of China(Taiwan)” 。在文句上,括弧有等號的意思。所以新名詞把中華民國與台灣劃等號。2006年,陳水扁改變方針。他乾脆把“中華民國”和“台灣”交互使用。呈遞聯合國大會的申請書開頭說“中華民國(以下稱‘台灣’)是自由而且愛和平的主權國家。”聯合國總務委員會仍拒絕中華民國的申請。依以往的經驗,總務會拒絕的理由一方面是中華人民共和國政府的反對;一方面是實質和程序的問題;中華民國政府早已被大會拒絕門外。如今“中華民國 (或 台灣)”以主權國家自居,總務委員會不認為中華民國或台灣是國家。況且,新國家加入聯合國的申請是向安理會,不是大會提出。

受到聯合國屢次拒絕中華民國返回聯合國的挫折,2007年7月陳水扁寄申請書給聯合國秘書處要以新國家“台灣”的名字加入聯合國做新會員。潘基文秘書長將申請書退回。退回的理由是根據聯合國基於2758號決議案的一中政策。但是對聯合國秘書長退回申請書的行為,不能全部歸責於中共的打壓。陳水扁以“台灣”國的名義向聯合國申請加入聯合國做新會員,在程序上是第一次。但是,這次申請有國際法上實質的問題—亦即申請者的資格有問題。潘基文秘書長用聯合國的一中政策為理由退回申請書有一個暗示:雖然申請者自稱為台灣國 ,實際上是1971年被聯合國大會趕出的中華民國政府。聯合國是國際上眾國家所組成的組織。也就是說參加組織的政治體制必須是國際上大家認為是符合國家條件的(法)人。陳水扁要以新國家“台灣”的身份加入聯合國的申請書上申請者雖然寫“台灣”,他沒有叫過島上的政體為“台灣國”。自己還自稱是中華民國的總統。這一個政治體制對內叫中華民國,對外的包裝寫台灣國。所以申請書上的申請者在國際法上沒有人格,不是國際法上的(法)人;“台灣”沒有資格申請加入聯合國。

作者提到,2007年7月當年的總統陳水扁寄申請書給聯合國秘書處要以新國家“台灣”的名字加入聯合國做新會員被聯合國秘書長退回。事實上,除了中國打壓之外,申請者雖然寫“台灣”,他沒有叫過島上的政體為“台灣國”還自稱是中華民國的總統。圖/林冠妙,民報資料照
主張台灣已經是國家的人又說“台灣雖然不是國際法上合法(de jure)的國家,但是是一個事實(de facto)國家”。可惜,在國家論裡沒有所謂“事實國家”。一個政治體制如果附合國家的條件就是國家;如果不合國家的條件就不是國家。無所謂事實上的國家。此點國家與政府不同;政府有合法(de jure) 政府和事實 (de facto)政府。最明顯的例子是蘇維埃聯邦政府。直到1917年,俄羅斯 (Russia)是一個帝國。1917年的3月革命軍推翻沙皇建立新政府。但是11月列寧領導的革命軍推翻新政府成立蘇維埃政府。美國行政部門(國務院)不承認俄羅斯新成立的蘇維埃政府 ,有十九年之久(直到1936年)。這期間美國的聯邦法院在審理一個案件,牽涉到蘇聯政府的文件。法院稱雖然美國行政部門沒有承認蘇聯政府,蘇聯政府是事實(de facto)政府而承認其文件的效力。但是,國際法上沒有“事實(de facto)國家”一詞。在中東的巴勒斯坦(Palestine)有人民,土地,和人民成立的政府 (Palestine National Authority)。但是國際上沒有叫巴勒斯坦是“事實 (de facto)國家”的 。

第二個涉外事件是台灣加入世界奧運會和亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, 簡稱APEC) 。直到1987年,中華民國的選手參加奧林匹克運動會是用“ The Republic of China”( 中華民國) 的名義參加。1988 年奧運委員會受中國的壓力首次反對台灣隊使用“ The Republic of China” 的名字參加。中華民國和中華人民共和國兩個政府協商的結果,從此以後中華民國的隊參加奧林匹克運動會是用“ Chinese Taipei” 的名義參加。陳水扁不但不使用“台灣國” ,連“中華民國”都不用。中華民國政府將英文“Chinese Taipei” 譯為“中華台北”。後來參加亞太經濟合作組織(APEC) ,陳水扁也沒有使用“中華民國” 或“台灣國”的名義參加,而以“Chinese Taipei”(中華台北)的名義加入。“中華台北”不會有國格。台灣用“Chinese Taipei” (中華台北) 的名義參加多方的機構,使他國認為台灣接受“台灣是中國的一部分”的主張。

第三個涉外事件是台灣加入關稅暨貿易總協定(The General Agreement on Tariff and Trade)和世界貿易組織( The World Trade Organization)。第二次世界大戰結束後,為了促進國際間的貿易,1947年 二十三個國家簽了關稅暨貿易總協定。當時,簽約的會員都是國家(State) 。關稅暨貿易總協定的目地是促進會員國之間的貿易。而促進貿易最基本的原則是大家減低或免除互相之間的貿易進口關稅。當時英法兩國有很多的屬地。這些屬地的經濟比母國的經濟落後。如果這些屬地減低和母國一樣的進口關稅,它們的產業得不到關稅的保護而受損害。為了保護這些屬地,簽約的會員修改總協定增加非國家的會員,叫“關稅領地(The Customs Territory)”。這些屬地要加入為會員必須由母國贊助(sponsor)。從此以後,關稅暨貿易總協定的會員包括非國家的關稅領地。最明顯的例子是,英國在1985年簽英中協約同意把香港歸還中國以後,在正式把香港交還中國以前於1986年向關稅暨貿易總協定的機關申請香港以關稅領地的名義加入為會員 (1995年1月)。正式加入時關稅暨貿易總協定 轉變為多方貿易組織合約(Agreement Establishing the Multilateral Trade Organization ) ,簡稱世界貿易組織 ( The World Trade Organization) 成立永久的機構。

中華民國自李登輝時就要參加關稅暨貿易總協定。但是,中華民國申請加入關稅暨貿總協定的申請書上使用的名字不是“中華民國”,更不是“台灣” ,而是“The Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, kinmen, and Matsu (hereinafter refers to as‘Chinese Taipei’”( 特別[獨立]台灣澎湖金門馬祖關稅領地,以下稱“中華台北”) 。中華台北不是一個國家。關稅暨貿易總協定的審查會(Council) 會議記錄以下記載可佐證﹕

討論事項(共有24項)

1.申請當觀察員(拉威雅利數安尼雅,喀沙克斯坦)

2.中華台北的申請加入為會員—審查會主席朱西(B.K. Zutshi,印度代表)的陳述:最近數月來他為了成立一個審查工作組(working party)來審定中華台北,亦即關稅暨貿易總協定(申請書上) 的特別台灣澎湖金門馬祖關稅領地, 做了相當的協商。所有的會員認知依照1971年聯合國大會2758號的決定,中國只有一個;因此很多總協定的契約會員同意中華人民共和國的意見:中華台北,做一個特別關稅領地不能比中華人民共和國(也正在申請中的)早加入關稅暨貿易總協定。-中華台北的名號不帶任何主權的函意(“The title would not have any implication of sovereignty. ”)(關稅暨貿易總協定加入組織審查會(Council)會議(9/29/1992到10/1/1992)記錄。C/M259, 27 October 1992)

依法國布丹(Jean Bodin)的主權論,國家才有主權(法文souveraineté ;英文 sovereignty)。不是國家的政治體制可能有管制權,但是沒有主權。

陳水扁當選總統以後,繼續申請加入世界貿易組織。雖然陳水扁常說“中華民國是主權獨立的國家”或“台灣是主權獨立的國家,中華民國申請加入世界貿易組織並不是以國家的身份加入。陳水扁仍舊以“Chinese Taipei(中華台北)”的名號申請通過加入世界貿易組織(2002年1月)。這一件事顯示,陳水扁發表一邊一國的聲明以後,台灣並沒有成立為國家;台灣在國際上並沒有以一個有國格的身份做外交。

接陳水扁當中華民國總統的是國民黨的馬英九。馬英九就職後說“台灣是一個地區”,意味台灣是中國的一部份。他的主張是:不但台灣不是一個國家,中華民國也不是一個國家。接馬英九的中華民國總統蔡英文就職典禮時向中華民國的旗宣誓,表示盡忠。她對中國的政策主張是“保持現狀”。蔡英文就職時的“現狀”包括馬英九對中國的立場:台灣是一個地區,不是一個國家。中華民國政府最近發行的護照封面以英文印著“TAIWAN ”。發行這種護照的文字不在意示台灣是一個國家。因為在同封面上面用中文印著“中華民國”。這件事的表態和最近台灣政府使用的“中華民國台灣”一詞相同。台灣人看到的是“中華民國”;外國人看到的是“TAIWAN”。對於中文和英文字義不一致的一個解釋是,在台灣的統管當局仍舊要主張中華民國的法統統管台灣,但是因為國際不認同中華民國政府自封的地位,使用 TAIWAN的名義當通行證,對外運行非正式外交的關係行為。

作者指出,根據國家的觀念,主權的理論,和國際法分析的結論,把中華民國和台灣加起來的“中華民國台灣”也不會變成國家。圖/擷自蔡英文推特影片
六、結論

台灣的執政者和民進黨高層把中華民國和台灣劃等號。上文就中華民國的國格加以分析,結論是,中華民國是一個政府,不是國家。本文就台灣的國格加以分析。台灣雖然有人民和土地,但是沒有在這個土地上的人民設立的政府。所以欠缺國際法上國家的四大要件之一。更沒有政府或領導人宣告過建國。所以現時的台灣沒有國際法上的國格。把中華民國和台灣加起來的“中華民國台灣”也不會變成國家。對這個結論,對一些台灣人很難接受。因為一般人不願做一個沒有國家的流浪人。但是,本文是根據國家的觀念,主權的理論,和國際法分析的結論。這個結論,一方面可以解釋台灣的外交困境;一方面可以啟發台灣人了解自己的處境,不要做井底之蛙。(全文完)
本文討論台灣是不是國家,並沒有牽涉也沒有影射對台灣的領有權(主權)
延伸閱讀
1.【專文】
探討台灣在國際法上的法律地位(上)
2.【專文】探討台灣在國際法上的法律地位(中)

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