【專文】探討台灣在國際法上的法律地位（中）

五、台灣的體制

主張台灣已經是一個國家的人辯稱，台灣有土地—台灣島，有人民—島上的居民，有政府—中華民國政府，並有與外國建立外交關係的能力—十幾個國家和中華民國有外交關係。但是，台灣做一個政治體制固然有土地和人民，問題在台灣有沒有俱備另一個要件—政府。乍看起來，中華民國就是一個政府。我在上文中也這麼說。蒙特維多公約也很簡單地說“政府”，並不附帶任何條件。做此種辯解的人沒有了解蒙特維多公約的本質和要意。蒙特維多公約第一條並不是一個立法的條文。一個只有十六個美洲國家採納的條文不可能成為全世界的國家或大部分國家要遵從的國際法。事實上，國際法上國家的四個要素是綜觀所有國家的狀況而得到的結論，是一種國際慣行（習慣）。該公約不過是把這個國際習慣寫成條文。

這四個國家要素是指同一個國家互相關連的因素。第十七世紀末英國的政論家洛克（John Locke）在他的社會契約說倡導現代國家（The modern State）政府的權力如下﹕
文明社會是由有理智和（人格）平等意識的人民有意造成的—人民之間先締結一個契約組成一個社會﹔之後（人民）再與他們選出的統治者（包括國王） 締結第二個契約，把統管社會的權力信託給這個統治者。因為人民把統管權力信託給他們選出的統治者，統治者的統管權力是由人民的同意而來（而不是來自神的授權）。所以統治者違背人民的信託時，人民有權利解除統治者的職務。因而，推翻腐敗的國王是合法的。

洛克的理論在第十八世紀影響了許多歐洲的政治思想家，包括倡導共和制度的孟德斯鳩（Charles Montesquieu） 。他的理論引導歐洲進入啟蒙時代（The Age of Enlightenment）。但是洛克和孟德斯鳩的理論在歐洲只是停留在理論的階段，一直到美國革命時才實現。兩人的理論後來被納入1776 年的美國獨立宣言和1789年的美國聯邦憲法。美國的憲法成為現代各國憲政的榜樣。

憲法不是成立國家的要素。一千多年來，大部的王國沒有憲法。即使是民主先驅的英國也沒有一部成文憲法。公元1212年英國國王約翰（John）簽的 Magna Carta，雖然中文叫“ 大憲章”，它是英國國王限制他自己的權力的文件（譬如，國王徵稅必須得到人民代表的同意）。倡導主權論的布丹（Jean Bodin） 認為英國大憲章是英王 約翰（John） 和反抗他的三個屬下封臣團體（ the Estates）之間的契約。這三個封臣團體後來演變為英國國會。英國從來沒有一部成文的憲法。依英國的制度，國會制定的法律是後法優於前法。憲法學家稱英國的憲政制度為不成文憲法。 1776年，在美洲的大英帝國十三個殖民地宣告獨立後於1777年組成聯邦，稱美利堅聯邦。但是直到1789年才制定一部成文憲法。第二世界大戰後建立的國家都是先建國再制定憲法。主要的原因是憲法是規定國家組織的基本法，討論和起草費力費時。

憲法雖然不是國家的要件，但憲法是近代大部分國家的基本法。古代羅馬帝國制定國家的組織法（拉丁文constitutio） 來規範國家組織。第十八世紀末期的美國憲法（包括增修條款）是基於洛克和孟德斯鳩的的理論，由人民制定， 有兩大基本作用。一是設定政府的組織和權責。一是明列人民的基本權利，政府不能加以剝奪或侵犯。這種把人民的基本權利明列於憲法而加以保障是美國憲法首創，成為近代憲法的典範。1946年由中國人民的代表在南京制定的中華民國憲法亦仿傚美國憲法，有相似的條文（參照中華民國憲法第7 條到第24條）。

由上面描述的政府本質可看出國際法上國家的四要件所指的政府是這個土地上的人民所設立的政府。 在有人民制定的憲法的國家，政府是指依憲法架構設立的政府，不是指任何政府。是故，美國外交關係法重編 第201條把國家四個要素的關係串連規定如下﹕在國際法，一個國家是一個體制，俱有限定的領土，有永遠住定的人民，在人民自己（own）設立 的政府統管之下，有，或有能力，與其他相同的體制進行正式關係的能力。依此定義，國際法學家認為1932年日本在滿洲設立的滿洲國不是國際法上的國家，因為其政府是日本政府，而不是滿州人設立的。

依上述原則，台灣現在沒有人民自己設立的政府。現有在台灣的統管當局是如上文所分析自中國南京流亡台灣（took refuge upon Formosa英相邱吉爾語）的中華民國政府。這個政府是在1946年制定的南京憲法（中華民國憲法， 1947年實施）的架構下設立的。所有政府的權限都是由這個憲法授予。雖然現今的中華民國的官員是台灣的居民選出，這不過是台灣人取到一個外來體制的政權。例如現時蔡英文總統的權限是由中華民國憲法第三十五條到四十四條授與；立法院的權限是由憲法六十二和六十三條授與﹔司法院的權限由第七十七條和七十八條授與；考試院的權限由第八十三條授與；監察院的權限由第九十條授與。雖然中華民國憲法經幾度修改，沒有改變憲法的本質和這些設立和授權條款。換一句話說，把中華民國憲法廢除的話，中華民國的政府組織就不存在；所有官員，包括蔡英文，就失去職位。台灣要建國，不必先有憲法，但是先要有人民自己設立的政府（即使是簡單的組織）。所以，現時，台灣欠缺國際法上國家的必要條件之一—政府。

作者強調，憲法不是成立國家的要素。一千多年來，大部的王國沒有憲法。台灣要建國，不必先有憲法，但是先要有人民自己設立的政府（即使是簡單的組織）。所以，現時，台灣欠缺國際法上國家的必要條件之一—政府。示意圖／擷自總統府flickr、維基百科，民報合成

退一萬步言，就假設中華民國政府是台灣國的政府（非常的假設）；也就是假設台灣俱備國際法上國家的四個客觀要件，台灣還不是國家。因為台灣未曾宣告建立新國家—台灣國。主張台灣是國家的人可能辯稱台灣有兩次總統的聲明構成宣告建國。一次是李登輝發表兩國論的聲明。另一次是陳水扁總統發表“一邊一國”的聲明。

但是，兩個聲明都不構成建立國家的宣告。以下就這兩個聲明分別做分析。第一個聲明是李登輝的“兩國論”。1999年7月9日李登輝總統接受德國之音 （Deutche Welle）亞洲專家克那貝（Guenther Knabe） 電視訪問時發表了一些聲明，後來被稱為“兩國論”。為了瞭解李登輝當時有沒有宣告建立台灣國，特將德國之音電視訪問時的對話內容抄錄來分析。（以下是1999年7月10日德國之音的電視廣播，由筆者影錄到的。當時訪問者克那貝以英語問，李登輝的中國語答話由德國電台譯為英語廣播。英語對話登載於“ 一中政策” 一書。以下的中文對話是筆者自英語翻譯的）。

克：北京政府認為你是反叛的省，所以（你）受大陸不斷的威脅。你如何應付這種危機。
李：歷史事實是，自1949年中國共產政權建立以來未曾統治過中華民國統管下的領土—台灣，澎湖，金門和馬祖。1991年的憲法修改條款已經將海峽兩岸的關係改為特殊的國與國的關係，而不是一個合法政府和反叛的團體或中央政府和地方政府的關係。

克：宣告台灣為獨立國家看來不像是切實際的選擇。北京的“一國兩制”又不是大多數台灣的人民所願意接受。這兩者之間有沒有妥協的方案。有的話，是像怎麼樣？

李：中華民國自1912年建立以來就是主權國家。1991年的憲法修改條款已經將海峽兩岸的關係改為特殊的國與國的關係。從而，沒有必要宣告獨立。

德國之音播送電視訪問的節目後，節目的主持人托馬斯（ Brian Thomas）問在場的克那貝說“從你和李總統之間的對話，你意識到他準備宣告獨立嗎？”克那貝說“我想不會。他的聲明還差一步。”儘管如此，翌日台灣人大為振奮，聲稱李登輝宣告獨立了。

但是詳細解讀李登輝的說詞得到的答案是，他接受訪問時沒有宣告獨立。李登輝也說，“沒有必要宣告獨立”。李登輝顯然沒有事先與他的閣員討論過他要在德國之音訪問時要說的內容。翌日，他的閣員不知所措。新聞局局長程建人慌忙解釋說“特殊的國與國的關係是說，一個國家之內有兩個國”。第二天，程建人改正說“‘一個國家之內有兩個國’的解說不對，我再想想看”。以後程建人沒有再解釋。顯然他無從解釋李登輝說的“特殊的國與國的關係”。

假設李登輝所說的“ 國”是指以領土本位的獨立政治實體，他的基本錯誤是把中華民國政府視為國家。這一點上文已經解釋過。中華民國政府官員程建人的解說矛盾，是因為李登輝的聲明本身有矛盾的地方。第一個矛盾的地方有關中華民國成立為國家的時間。姑且接受李登輝的說法把中華民國視為國家，李登輝說“1991年的修改憲法把海峽兩岸的關係訂定為特殊的國與國的關係，而不是一個合法的政府和一個叛亂團體的內部關係﹔也不是一個中央政府和一個地方政府的關係”。1999年李登輝接受訪問時絕大多數的國家都已經承認中華人民共和國為中國合法的政府。這個政府叫台灣是反叛的省。因為李登輝否認他在接受訪問時宣告中華民國成為一個國家，李登輝談話中的聲明只能解釋為1991年中華民國修改憲法時將中華民國自地方政府升越為國家。但是，李登輝在同一個訪問中又說中華民國自1912就是一個主權的國家。到底中華民國是1912年或1991成為國家﹖事實上，如上文中所分析，中華民國是1912年成立的中國政府。中國（柴那）這個國家在兩千多年以前就建立了（請參閱上文）。

李登輝的聲明第二個矛盾的地方有關於中華民國的領土。現代國家（The modern State）的特徵是國家以領土為本位。國家（State）一詞是指一個以領土為本位的獨立政治實體。如果李登輝說的“國”是指一個以領土為本位的獨立政治實體，李的聲明是說1991年修改憲法時中華民國和中華人民共和國兩個都是以領土為本位的獨立政治實體。然而，依1991年修改過的中華民國憲法，中國只有一個，叫中華民國。中華民國的領土有“自由地區”和“全國地區”。顯然地，“全國地區”包括“自由地區”和自由地區以外的“其他地區。”這個“其他地區”就是中華人民共和國的領土了。國際上不可能一個國家的領土包括別的國家的領土。

李登輝的聲明第三個矛盾的地方是該聲明抵觸“一中教條”。蔣介石帶領國民政府流亡到台灣以後，啟用“一中教條”的理論 來主張中華民國的法統；中華民國有權利來統治台灣和台灣人。所謂“一中教條” 就是中國只有一個，亦即中華民國；中華民國的管轄範圍包括台灣和他失掉的中國大陸。因此，法理上他有權利以台灣做為基地反攻大陸收復他失掉的領土。1991年修改的中華民國憲法理論上主張的領土範圍沒有改變，與一中教條一貫。假如李登輝所說的“國‘是指領土本位的獨立政治體制，他在電視訪問中的聲明指1991年修改的憲法把海峽兩岸識為兩個平等的國：兩個國家各有自己的領土。李登輝身為中國國民黨的主席發表的聲明和國民黨的一中教條相抵觸，相矛盾。難怪程建人無從解釋“特殊的國與國的關係”。從以上的分析，把“特殊的國與國的關係” 中的“國” 解釋為以領土本位的獨立政治實體於理不通。這個 “國” 字須做另外的解釋才有意義。

李登輝自己可能發覺他發表了一個無從解釋的聲明， 7月20日在國際扶輪社台北分會的會員大會演講後，有人問他在德國之音訪問時談話中的“特殊的國與國的關係”的意思。李登輝說“政府不是在搞台獨。沒有同等地位[和中華人民共和國政府] 協商的話，像毒品槍戒的走私和口蹄疫的傳染很難解決。”李登輝答不對題。他沒有解釋“特殊的國與國的關係”的意思。他只說出他發表聲明的目的。原來李登輝說的“特殊的國與國的關係”是要中華民國政府和中華人民共和國政府以同等的地位協商。

如果再詳細分析電視訪問當時的情形，更可以了解真相。德籍克那貝以英語問。李登輝用中國話回答由德國電視台譯為英語廣播。因為中華民國和中華人民共和國最後一個字都是“國” 。李登輝用中國話說的“國與國” 是 指中華民國和中華人民共和國。也就是他是指政府和政府之間（的談判）。但是“國與國”翻成英語就變成 “State to State”。再從英語“State to State”翻為中文變成“國家與國家” 。如是的話，李登輝指的是兩個政府之間，而不是兩個國家之間。可能李登輝也意識到這一點。所以他加上“特殊的”字句，表示不是正常的國與國的關係。因此，李登輝的聲明只是要提高中華民國政府的地位和中華人民共和國政府平等，不是宣告建國。

外國則各方猜測李登輝聲明的用意。但是很快就發覺李登輝並沒有改變現狀，將中華民國政府改變成領土限於台灣島的國家。對外國政府和政論家來說，1912年建立的中華民國是中國的新政府；1949年建立的中華人民共和國也是中國的新政府；李登輝發表的“特殊的國與國的關係”聲明不是建立一個新國家領土限於台灣的宣告。電視訪問發表後數日，美國的參議員穆可斯基（ Frank H. Murkowsky ） 認為“台灣已宣告獨立”之說無據。有一點更重要的是，李登輝總是說“中華民國是主權獨立的國家”。他從來說的國是中華民國，不是台灣國。 所以李登輝所說的獨立是指中華民國，不是建立一個新的領土限於台灣的台灣國。

主張台灣已經是國家的人又辯稱台灣另一次宣告建國是陳水扁總統發表“一邊一國”的演說時。要解讀陳水扁總統在2002年向在東京世界台灣人同鄉會開會的旅外台灣人發表聲明以前，先自陳水扁的言論探討他的國家意識形態。公元2000年3月，李登輝的總統任期屆滿以前，台灣舉行普選繼任的總統。參選的三腳有民進黨的陳水扁，國民黨的連戰，和脫離國民黨去組親民黨的宋楚瑜。當選的陳水扁，像李登輝，是台灣人。選舉後，中國國民黨在立法院雖然保有多數席位，是第一次失去行政權。
雖然支持陳水扁的人認為他是傾向台獨的，陳水扁在言論上對國家的意識搖擺不定。他競選時主張台灣應該和中國統合。但是大多數的台灣人也只得投票給他，因為其他的兩個選擇更不能接受。5月20日，陳水扁在就職典禮的演說使支持他的台灣人大為失望。他宣佈說他的中國政策是“四不一沒有：只要中國共產政權不用武力犯台，我保證我在就任期間不會宣告獨立；不會改變國名；不會改革憲法推行所謂特殊的國與國的關係；不會推行公投決定統獨的問題；也沒有計劃廢除國統會或國家統一綱領 ”。總言之，陳水扁的政策是“不主張台灣獨立”。 （待續）

專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。