【專文】深化鞏固民主,憲法應如何修?

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有關憲改的議題,最近已成為朝野全民各界所關注之議題,當中有關憲政體制,考監兩院之存廢或改良以提升其掄才及監察權之功能,選舉制度之改革,立法委員單一選區兩票制是否有符合票票等值,行政院長之任命是否恢復由總统提名經立法院同意任命之,總统之選舉是否改為絕對多數等等早已為社會各界所論及,憲法乃是國家之根本大法與人權之保障書,而憲政改革之主要目的乃在於朝野全民共同協商,凝聚共識,共同為國家開創一個長治久安的憲政體制,有效的提升優質的憲政功能,以確保人民安和樂利的幸福生活。按英國名法學者戴雪〈A. V. Dicey〉在其所著《英憲精義》一書中即開宗明義地指出:「憲法不是造成的,而是成長的。」(The constitution has not been made but has grown.) 誠哉斯言。考諸歐美民主憲政國家其實施民主憲政的經驗皆各有其獨有的特色與風格,亦就是各國皆有不同的歷史背景、社會文化、制度演變,因此,研究任何一個民主憲政的發展模式,絕不可忽視其各自具有不同之主客觀條件,而適合甲國的制度未必適合乙國,否則,強行移植是很難達成塑造優質的憲政文化與建立良好的憲政制度。

我國憲法自民國36年公布施行以來,至今已屆70載,歷經動員戡亂時期臨時條款及戒嚴法的實施,直至民國76年解除戒嚴、黨禁、報禁、開放大陸探親,民國80年廢除動員戡亂時期臨時條款,並歷經七次憲法修改(民國80年至94年),以及三次政黨輪替、實施國會全面改選、總統直選等一連串國內政治環境的急遽變遷,在這段過程中,為因應這些大環境的重大發展,憲法的因時損益所彰顯之風貌已別具一番特色,尤其關係我國憲政運作至為重大的中央政府體制與總統在憲政上所扮演的角色。

尤其自民國85年總統改為公民直選,民國86年行政院長改由總統提名,不須經立法院同意即可逕行任命。司法院正、副院長、大法官、考試院正、副院長、考試委員、監察院正、副院長、監察委員、以及審計長皆由總統提名,經立法院同意任命。而依憲法第36條規定,總統為三軍統帥;法院組織法第66條規定,最高法院檢察署檢察總長由總統提名,經立法院同意任命之,任期四年,不得連任;依憲法第56條規定,行政院副院長及各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。

總統擁有實權絕非虛位元首

從以上的諸多變革中,我們可以從憲法之本文、增修條文及有關法律之規定中,充分了解總統的確是擁有很大的權力,正如林紀東大法官在其《中華民國憲法逐條釋義》一書中就很明確的指出:「中華民國的總統絕不是虛位的總統」。而依筆者多年來研究我國憲政制度變遷的過程中,無論是在實施動員戡亂時期臨時條款或戒嚴時期甚至是經過七次修憲後,總統的確一向掌握行政實權。無論是任何政黨人士擔任總統之職務,除了掌有憲法及增修條文及有關法律的法定職權外,尚可透過直接或間接任命政府文武官員的權力,或透過政黨政治的運作,發揮實質的影響權力。

從蔣中正總統、蔣經國總統時期起,總統在憲政運作上,因動員戡亂時期臨時條款之制定及戒嚴之實施,而擁有很大的權力;到了李登輝總統執政期間,即使在80年間廢除了動員戡亂時期臨時條款,且實施六次的憲政改革,同樣享有很大的權力。而在2000年我國發生第一次政黨輪替,直至2008年的8年間,由民進黨籍的陳水扁總統執政時期,雖然在野的泛藍陣營掌握了國會多數席次,形成所謂「朝小野大」的政局,但組成少數政府的陳水扁總統在行政上仍享有很大的權力;不過,由於藍綠政黨間彼此之惡鬥,讓國力嚴重內耗。

2008年政黨再度輪替,由國民黨重新取得政權,馬英九總統不但在憲法上是國家的元首,亦享有國家最高行政首長之權力。在2012年所舉行的總統、立法委員選舉,國民黨不但贏得了總統的選舉,而且在立法院113位立委的席次中,中國國民黨就擁有64席的絕對多數席次,形成政治學上所謂「一致政府」的局面,亦就是〔完全執政完全負責〕。在2016年的總統與立委選舉中發生了第三次政黨輪替,由民進黨籍的蔡英文、陳建仁以高票當選為中華民國第14任正、副總統,民進黨在立法院又贏得了68個立委席次,形成了由民進黨掌握政府行政與立法〔完全執政完全負責〕的「一致政府」之新政局。因此,我們回顧自民國36年中華民國憲法公布施行迄今70年期間,我國總統的職權,無論是採法定職務說或是實質影響說,無論是任何政黨的人士擔任總統這個職位,總統皆能享有相當大的行政實權,這是不可否認之事實。

總統應善盡說服、領導、溝通角色

在歷經數次修憲後,的確我國政府體制雖已轉變為雙首長制或半總統制,總統在憲政上所扮演之角色,大多數民意也都傾向期望一個權能兼備的總統,為人民解決國內外種種問題。因此,當前我國的總統在憲政體制與實際政治運作中,除了要遵守雙首長制的憲法規定,更需發揮溝通協調與領導能力,嚴守憲政體制之制約、府院分工合作外,更需運用靈活的政治智慧,去解決各項政經問題,這對總統來說,實在是一項嚴厲之考驗。因此,身為國家的最高主政者,處在國家最艱困的局勢中,更應該發揮說服、領導執政團隊、國會與在野黨的能力,否則,即使擁有憲法與增修條文的正式法制權力及國會絕對優勢的席次,亦難保證總統之權力能有效發揮。以美國這個民主先進國家為例,無論政府之組成是「一致政府」或「分立政府」,總統總是盡量做好政黨間及國會之溝通說服工作。如美國小羅斯福總統在任內一共舉行了988次記者會,並且不斷以爐邊談話(Fireside Chat)之方式,向社會大眾說明其所推動之各項政策,因而獲得美國不分朝野全民之全力支持。

本論文即為釐清憲政體制之下,總統及行政院、立法院等機關所擔當的角色與權責問題,從歷史文化、國際因素、實務運作、比較政治等各角度切入,輔以各家學者理論與司法解釋、判決的見解,提出來供社會共同思考,我國的憲政體制究竟應走向何方。

英國的憲法之所以實施成功,乃是因為英國自上到下無論是君主或是人民百姓間,均謹守憲法所賦予的義務,尊重憲法的精神;美國總統制之所以成功,則是因為其國內政治上無分先來後到,無論是黑人或白人,或其他族群,均可在政府中任居國務卿或眾議院議長等要職。在臺灣,因為過去臺灣人民受日本殖民統治及第二次世界大戰後早期威權統治的陰霾仍未消除,因此至今仍尚未建立真正的民主憲政的核心價值,凝聚主權在民的正確民主觀念,建立符合國家發展需要與民意主流趨勢的憲政體制與良性的政黨政治體制。

依據筆者的觀點,當前我國的中央政府體制究竟應改為內閣制或總統制、或就現在所實施的雙首長制加以改良,如恢復憲法本文第55條之規定:總統任命行政院長須經立法院之同意,總統解散國會的權力由被動權改為主動權,以因應立法與行政部門發生僵局時能予以有效的解套,總統選制是否改為絕對多數制?而徹底從制度上根本防止政黨間的惡鬥,國會的選舉制度採取日本單一選區二票制後,經第七、八屆立法委員選舉後的結果是否票票不等值、選區是否有待加以重新劃分調整,其他諸如18歲公民權、人權條款等問題,尤其修憲的門檻是否過高、如何重新建立權責相符的中央政府體制、建立民主多元化協商的制度,從根本上徹底解決臺灣人民的國家認同與族群和諧問題,是否制定政黨法使各黨能導入政黨政治運作之常軌,以建立良好的選舉制度與良性的政黨競爭體系,消除朝野對抗、化解行政與立法的僵局、避免權力惡性的互相牽制等等問題,均是我們全民應該加以面對及思考的方向,並有賴國人來加以關注,共同為我國的民主與現代化做出最大的貢獻。


在歷經數次修憲後,我國政府體制已轉變為雙首長制或半總統制,憲政上總統應是權能兼備為人民解決國內外種種問題,發揮說服、領導執政團隊、國會與在野黨的能力。示意圖/擷自總統府直播影片

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