【專欄】不是成為美國的一州，而是與美國組成「邦聯」是對台灣最大的保障

一、向民報讀者的致歉
於去年8月1日正式退休，照理講，自己應該是有更多時間寫些時事評論給民報才對，可是沒想到的是作者在退休之前，為了出版自己最新的著作《英美法導論》（近1000頁），在退休前幾乎就已經沒有時間寫其他方面的文章，而在退休後，由於答應學生要在新學期開美國憲法的課，所以幾乎整天都在找美國法與美國憲法的相關資料，並進行閱讀。曾有好朋友打電話給我，說好久沒有在民報上面看到我的文章，希望我能多寫些評論。此時，我就據實以告，說出我目前的處境，我也告訴我這位好朋友說，自己的年紀已經是台灣歲67歲了，寫文章的速度開始緩慢下來，眼睛也開始會有模糊的現象；此外，有很多自己想寫的書都還尚未完成，例如歐洲古典古代政治思想、中古世紀的政治思想（這兩本是重寫）、現代西方哲學、現代的重要政治思想（例如社群主義、女性主義、多元主義、羅爾斯以後的自由平等主義）以及美國行政法、英國行政法等等，這些書我都已經累積了許多的手稿，但是都還需要補充與整理。當然，在退休前後，一些系上發生的事情把我纏住，讓我整天跑桃園地檢署、立法院、教育部、監察院，使我這個當時做系主任的根本無暇去寫什麼文章，連出版「英美法導論」都是在退休前夕才完成的。這一點是必須跟民報的讀者表示歉意的。
二、從美國憲法中得到的啟示
但是在我閱讀美國憲法的資料當中，隨著國內政情的發展，就讓我產生了一個構想，那就是台灣應該利用目前對台灣最有利的時機，與美國組成「邦聯」（confederation）。為何我要在這個時候提出這個構想呢？詳細的理由就請看後述，倒是我要在此先介紹美國在獨立戰爭時所最先形成的「邦聯」。
在1789年以前，於進入獨立戰爭時，「邦聯」這個制度就是由北美州的13個殖民地所採用的一種的聯合政治模式。當時和英國進行交戰的各個殖民地，於1777年的「大陸會議」（Continental Congress）上通過「邦聯條款」（Articles of Confederation），這個條款在1781年生效，而這就使這些殖民地結合成名為「美利堅合眾國」的邦聯（Confederation）。
（一）13條規定與其特色
原本五頁的「邦聯條款」包含了一個序言、13條規定、一個總結和一個署名的部分。以下我們就從該條款之特色來，看一下13條規定的大致內容：
1. 邦聯的名稱：邦聯的正式名稱為「美利堅合眾國」（第1條）
2. 邦聯的性格：各州均保留其主權、自由、獨立，以及未由邦聯條款以明文授權給結集於邦聯議會之合眾國的所有權力、權限以及權利（第2條）。
3、州彼此間的合作與協力：13個州於此宣誓：基於共同的防衛、自由的確保和彼此及全體的福利為目的，加入堅固的、友好的聯盟。不論是基於宗教、主權、貿易或是其他任何的理由，當有對於所有州或是任何州的之壓力或是攻擊時，彼此互相援助（第3條）。除乞丐、流浪者和逃犯之外，對於他州之任何自由民要給予與自己州之自由民同等的特權、豁免權；某州的居民有轉移至他州的權利，而且能夠在他州，依該州法律之規定從事貿易。如果某州的罪犯逃到其他州，這名罪犯應由他州將之引渡至犯罪發生州，並在該州接受審判。各州對於他州的紀錄、法律以及司法程序必須給予充分的信賴與信用（以上第4條）。
4、州的權限之限制：（1）州沒有邦聯的承認，不能與外國締結外交關係或條約；於邦聯或其中一州擔任職務者，不能從外國手中接受恩典（6條1項），（2）沒有邦聯的許可，州不得與他州締結條約（6條2項），（3）於承平時，州不得擁有超越邦聯所許可限度的軍隊（6條4項），（4）各州沒有邦聯的同意，不得交戰，但是緊急與不得不的時候除外（6條5項）。
5、邦聯的權限：（1）宣戰與媾和，（2）派遣與接受外交使節，（3）締結條約，（4）訂定船舶捕獲之相關法律，設立就此加以審判之法院（以上9條1項），（5）解決州彼此之間的邊界紛爭（9條2項），（6）（邦聯與州的）貨幣價值之決定、各州共通之度量衡之決定，（7）與印地安之交易的規制、州相互間的郵政事業，（8）合眾國軍隊之組織、服役規律之決定與軍官之任命（以上9條4項）。
6、 邦聯議會：（1）每個州均可指派2至7名邦聯議會代表。（2）代表不能擔任邦聯的官職（以上5條2項），（3）代表由各州的立法機關指派，可以行使該州在邦聯議會上的一票投票權（5條4項）。（4）在六年一屆的邦聯議會期間，任何人擔任代表不得超過三年（9條5項），（5）代表享有言論免責權與不逮捕特權（5條5項），（6）聯邦議會的決議通常過半即可，但是宣戰、條約締結、貨幣鑄造、預算的決定、金錢之借入、金錢之支出、軍備糧食、陸海軍司令官之任命等事項，需要9個州的同意（9條6項）。（7）聯邦議會選出一人為議長（president）（9條5項），（8）在邦聯議會休會期間，經過9個州同意賦予邦聯議會的權力，應由合眾國各州或任意9個州所組成的委員會來行使。若該權力被規定需要9個州一致同意才能使用時，委員會便不得行使該項權力（10條）。（9）議會可以按照需求，設置其他委員會（9條5項）[議會設置了外交、海事、財政、軍事等的委員會，因此權限的行使幾乎就由這些彼此沒有什麼聯絡的委員會來處理，議長的權限是小的]。
7、邦聯司法
（1）邦聯除了可以設捕獲法院之外，對於各州之間有關邊界的紛爭以及對於從不同的州受讓土地之人之間的紛爭，得個別（ad hoc）設置審判機關（其程序規定在9條2項），（2）除了以上有限的情形以外，邦聯沒有法院。
8、聯邦的財政
（1）聯邦議會所承認、通過的費用，由各州依照其領域內的土地價值所提供的金錢來設立共通基金，並由基金來支應，（2）各州為了提供分擔款項，應由各州議會於聯邦議會所決定的日期之前，去徵收租稅（以上第8條），（3）邦聯成立前由大陸會議所負擔的債務，由邦聯繼承（第12條）。
9、加盟
如果英屬殖民地魁北克省（即加拿大）申請加入本邦聯，准予其加入，並可享受本邦聯的各項權益。對於其他殖民地，需經過9個州一致同意，否則不准予加入（第11條）。
10、 邦聯條款之修正：
只要未經邦聯議會通過，並經各州立法機關批准，就不得對邦聯條款作任何修正（第13條）。
由以上的敘述可知，邦聯其實是「國家聯合」，邦聯的成立主要是依據彼此所簽訂的條約，各個加盟國仍然保持其獨立的主權，且各個國家隨時有脫離邦聯的權限，至於邦聯任務的達成，仍有待加盟國的協力執行。因此，邦聯的結合是「鬆散」的，但是比起國與國之間所簽訂的一般條約來看，邦聯是比較強而有力的，因為邦聯可以設置執行機構來執行條約中所規定的事項。
三、對於舊日美國的缺點卻是對於現代台灣的保障=邦聯的鬆散性
制度因為時空不同，對某些人來說會是有利的，但對有些人來說則會是不利的。邦聯的特色就是「鬆散」，而美國的邦聯在當時就陷入無力的窘境，而這就促使13州去建立起更強有力的聯邦制度（Federal System ）。
（一）經濟危機的興起與對策之無著
在邦聯的時代，美國面臨了經濟危機，但是「邦聯條款」之下的美國並沒有有效的手段可以因應、對處。
在與英國抗爭激烈的時期，由於不購買英國產品的運動興起，所以在獨立戰爭之前，英國的商品就被排除，而且為了推動戰爭，對於軍需產品有所需求，這些因素就刺激美國國內產業的發展。但也因為這個緣故，獨立戰爭一結束，就必然跟著產生經濟上的蕭條；尤其英國採取了要使美國在經濟上從屬、屈服於英國的政策，因此，美國經濟上的蕭條是更加嚴重。當時，根據英國航海法之規定，美國是完全變成了外國，所以美國就被排除於「與英屬西印度群島的貿易」之外，而美國過去與英屬西印度群島的貿易所帶來的利益是非常大的。
面對這樣的經濟蕭條，邦聯又能夠怎麼樣呢？本來，美國如果要脫離這樣的經濟蕭條，最好的方法就是各州成為一體去實施國際經濟政策。但是，在當時，州是能夠賦課關稅，而邦聯則沒有賦課關稅的權限。這就意味著：各個州對於來自他州的商品是可以透過關稅來保護自己州的產業，但是如果把眼光放在「美國經濟要整體發展」的話，那麼州能夠賦課關稅，而邦聯沒有賦課關稅的權限就會成為負面的要素。也因為這個緣故，即使產生了上述的狀況，邦聯並沒有權限可以對之進行改善。
（二）財政的困窘
聯邦議會並沒有任何徵收稅金的權力，而陷入了只能向各州請求負擔金的窘境，各州假如不甩邦聯的要求，那麼邦聯是無計可施的。在實際上，各州只提供了邦聯所要求的額度的1/6。本來，各州的負擔金額度是與州的所有土地價值成正比的，但是邦聯並沒有手段可以估算各州的土地，所以就很隨意的決定各州的負擔額度。結果，各州就主張這種決定不公平而不願多交負擔金。
（三）統治能力與國防能力的危機
在治安維持方面，邦聯幾乎無法發揮其功能。邦聯並沒有強而有力的執行機關，而且其意思決定機關=議會（Congress）其實具有國際會議之色彩、是很沒有效率的組織。由於重要的事項須要得到9州的贊成，所以人們無法期待邦聯能夠在適當的期間採取適當的手段。因為各州對於「邦聯擁有超越有限度之軍力》一事有所警戒，而且邦聯在財政上窘迫，所以邦聯等於是沒有軍隊，因此即使在緊急時刻想要招募軍隊，邦聯也必須期待各州的協助，因此無法應急。
由於邦聯本身並沒有充足的軍隊，所以有些土地即使透過「巴黎和約」而成為美國的領土，但是在這些土地上，英國與西斑牙仍然繼續持有若干的軍事基地，邦聯並沒有辦法將之加以排除，這就使得想要在獨立戰爭之後，提高美國威信的人們大失所望。此外，印地安人襲擊開拓者，但邦聯無法充分加以防禦，這就造成「將期待放在西部開拓的人們」對於邦聯的無力為之扼腕。
此外，戰時的大陸軍向士兵承諾的金錢與土地獎勵並沒有辦法兌現。1783年，在華盛頓成功平息了因公務員薪金得不到支付而爆發的紐堡陰謀（Newburgh conspiracy）後，在缺少薪水的賓夕法尼亞州，老兵們爆發了暴動，迫使大陸會議暫時離開費城，跟著跑到阿那波里斯，最後逃到紐約。這些事件就把邦聯的無力暴露於陽光之下。
1786年，在保守派主導政治的麻塞諸賽州，包含很多復員兵在內的貧窮農民們在謝斯（Daniel Shays）上尉的領導下，提出了要求，而這個要求就是要實施：在許多急進派掌控州議會的州所被採用的措施，例如發行紙幣、減稅、停止抵押權的實施、廢止對債務人的拘押（imprisonment）等等，而這個要求就發展成為叛亂，但是邦聯並沒有辦法採取有效的手段將之加以鎮壓下來，相對地，波士頓的有錢人們把錢借給州，由州透過這些錢募集了數千的軍隊而將這個叛亂鎮壓下來，這就給人們很深的印象，那就是：邦聯是很脆弱的。
由以上所述可知，美國所需要的是比邦聯更強有力的中央政府，鬆散的邦聯制度是無法達成這個任務的，所以美國就召開制憲會議去制定新的聯邦憲法。

四、台灣跟美國組織邦聯是保障自己，並達成達獨立、自主的最佳捷徑

作者在上面就美國邦聯的發展歷史講了那麼多，其實就是要強調「邦聯制度的鬆散性」，而這個鬆散的制度不外是目前的台灣最需要的。就作者的角度來看，台灣跟美國組織邦聯是保障台灣的最佳手段，也是達成達獨立、自主的最佳捷徑，它被接受的比率將是最高，而阻礙也將會相對較小。
何以說台灣跟美國組織邦聯是保障台灣的最佳手段，是達成達獨立、自主的最佳捷徑呢？其實，作者想要用一個簡單的比喻來說，那就是：一個弱者要個別去贏取所有成員的支持，不如與一個強者結合，更容易得到其他成員的支持。
各位首先試想一下，在中國崛起的過程中，當我們想要獲得過半的支持時，我們所使用的資源絕對是有限的，而中國對我們的破壞也很容易，單打獨鬥的效果畢竟會有限度，但是如果我們與美國組成邦聯，則無異是國際中的最強國家=美國已承認我們是一個國家，除非中國敢真的與美國翻臉，否則這是台灣正式被國際認證的最佳方法，亦即：美國對外保證台灣已是一個國家，而與美國站在相同立場的自由民主國家在美國的承認之下，自然就比較不會畏懼中國的壓力而較容易對於台灣進行國家的承認。
（一）美國會與台灣組成邦聯嗎？
讀者一定會質疑，那就是：美國會與台灣組成邦聯嗎？對於這個問題，作者只能說：現在是最好的時刻，為什麼呢？
1、首先，美國對中國的圍堵政策，原本就已在進行中，而武漢肺炎的全球擴散更加速了新冷戰的形成，而在美國對中國的圍堵政策當中，於冷戰時期所建立的防線在中國崛起之後產生了破口，而其最明顯的就是菲律賓，因為中國的一帶一路與杜特蒂的親中反美已使得美國的第一島鏈產生破口，這個時候能夠取代菲律賓的就是台灣。
2、武漢肺炎的擴散已將改變國際政治的現況，中國的弱化與歐盟對中國態度的改變，已使台灣被國際接受的機會大增，如果此時台灣與美國組成邦聯，那麼台灣順著新冷戰即將形成的時機，將很快被新的國際政治接納而快速進入國際社會，至少容易被被美國的盟邦接受。
3、美國態度的顯現：3月初時，台灣美國商會（Taiwanese-American Chamber of
Commerce）會長海爾（Neil Hare）發表公開信函，提到美國總統川普若想買下1座小島，應該要努力買下台灣，且若美方無法購買，應在來不及這麼做之前，給台灣民眾自由貿易與特殊身分移民待遇。其實海爾的談話已經透露出美國認為應該與台灣更加接近，他所說的其實已透露出美國已在「台灣成為一邦的政策」以及「與台灣建立邦聯」的政策方向上思考。
（二）國內的阻礙最小與支持度會提高
與美國組成邦聯，作者認為國內的支持度會提高，阻礙將縮小。作者何以這麼說呢？
1、邦聯正因為鬆散，所以不會破壞台灣的主體性
針對海爾的談話，行政院長蘇貞昌於3月10日表示我們不賣。他說台灣是台灣人的土地，台灣人的國家我們不賣。
蘇貞昌說不賣，其實相當程度反映出：台灣經歷過戰後的民主獨立運動之後，台灣人要自己當家做主的聲音。但是美國邦聯的鬆散發展史，反而是使台灣人能夠安心的地方，因為台灣跟美國組織邦聯並不表示台灣會喪失自己的主體性，台灣依舊是一個獨立自主的國家，即使台灣與美國結成邦聯，也可以隨時脫離。
（三）邦聯的保障甚於雙邊條約
1、邦聯將可使美軍直接保護台灣
對於美國的大戰略來說，美國與台灣組成邦聯會是比起雙邊條約或是多邊條約般的北約等更密切的結合，使美國的太平洋政策可以更有效果地發揮。雙方其實可以透過共同的執行機構隨時協調彼此的政策，而這正是中國所最懼怕的，因為現在的美國航母只是透過台灣海峽的巡航警告中國，邦聯成立後，美國的航母就可依據條約直接靠港，美軍甚至可如同舊時台美防禦條約所簽訂一般，直接駐紮台灣。
2、從國內的角度來看，這是反對會最小、並會獲得最多支持的方案
其實，會反對這個方案的是中國共產黨與其在台灣的同路人，而令人擔憂的是國民黨。但各位都知道，這幾年來，國民黨其實是中國共產黨的在台代理人，2020年的總統大選與立委選舉已告訴國民黨說，靠近中國得不到台灣人民的心。從這點來看，國民黨要阻礙台灣與美國的結盟將越來越困難。
而且就歷史的發展來看，國民黨在中國時期就與美國建立了很密切的關係，因此，原來的國民黨內部就一直存在著親美派。國民黨逃到台灣以後，許多不看好蔣家能守住台灣的國民黨人士都把美國當做是第二個逃亡地區。老一代的國民黨人士看不起台灣人，只要是布袋戲、台語、台語歌等，就很容易將之當做是受日本人殖民的台灣人的低俗文化，而以敵視的態度來看待之，台語文一直無法成為公共語言而只能以少數的時間苟延殘喘於課堂上，即顯示出他們懼怕台灣人的獨立而不欲台灣人的文化重生，這就是中國讀書人的信條：滅其族，先滅其史、滅其文化。但是如果教育部推廣雙語教育，而雙語是華語與英語時，這些人則沒有反對的跡象。因此，與美國的結盟，在老一輩子的國民黨人士（包括外省一代、二代）當中，可能較不會有激烈的反彈，至於外省三代，如同這個名詞已是消失的名詞一般，會因為家庭因素而反台灣者已經是非常非常少數。
（四）邦聯是破解台灣人懼怕武統的最佳解藥
1、化解統派威嚇最好的手段
台灣的統派人士不斷主張講說：主要台灣獨立，中國一定打過來，但是，如果台灣如果美國組成邦聯，那麼這無異是美國向中國說：台灣是我最重要的盟邦，未來甚至會跟我組成歐盟式的結盟，你敢攻擊台灣就是攻擊我，因此，台灣與美國組成邦聯無異是給國內懼怕中國入侵之人士的一個強心針。職是之故，台灣與美國組成邦聯正是使台灣走向獨立、自主的王道。
2、邦聯的保障甚於雙邊條約
對於美國的大戰略來說，美國與台灣組成邦聯會是比起雙邊條約或是多邊條約般的北約等更密切的結合，使美國的太平洋政策可以更有效果地發揮。雙方其實可以透過共同的執行機構隨時協調彼此的政策，而這正是中國所最懼怕的，因為現在的美國航母只是透過台灣海峽的巡航警告中國，邦聯成立後，美國的航母就可依據條約直接靠港，美軍甚至可如同舊時台美防禦條約所簽訂一般，直接駐紮台灣。
（五）全球化的潮流與台灣所應思考的新方向
隨著全球化的發展，區域整合已是人們嘗試走的一個方向，人們可以用此來抑制經濟的不穩與過度變動。歐盟的發展雖有曲折，但是一邊發展，一邊解決問題的模式長期以來就是人們努力的方向。台灣從1895年以後，已經朝西化的方向發展一百多年，雖然華語是台灣的主要語言，但是台灣的西化程度相當高的。台灣的統派人士喜歡講台灣應該跟中國組成邦聯或是類似歐盟一般的準聯邦，或是一國兩制，但1949年以後的共產中國給台灣人看到的盡是野蠻、殘酷、雙手沾滿鮮血的震撼。因此，台灣人要思考全球化時，應該想到與「離很遠但心理距離卻很近的美國」組成邦聯，並在邦聯運作的歷史經驗當中，進一步思考雙方組成準聯邦的可能性。

專欄屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。