【專欄】從中天撤照談行政救濟制度之改革

張正修
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一、法官要縱放中天可能會碰到的法律界限

(一)中天已經提起行政訴訟

中天被NCC撤照之後,,中天最財大氣粗、公然用媒體幫中國在台灣進行洗腦,宛如孔子學院在世界各國一般,囂張而又跋扈的老板蔡衍明已經為中天提起行政訴訟。面對這件事情,許多人所擔心的是行政法院碰到中天案,會不會因為法官個人的意識型態,假「司法獨立」之名而故意縱放中天呢?

(二)法官碰到中天會轉灣的界限

其實,法官會有意識型態是很難避免的事,只是法官是否敢囂張跋扈到公然扭曲法律而為中天開一條生路呢?如果法官敢的話,那依照目前的方法,就只好將該法官送評鑑了。

其實,NCC 的制度是仿效美國的獨立行政委員會而設的機關。在美國,聯邦通信委員會(Federal Communication Commission)透過聽證程序所為之決定,當事人是可以向法院申請司法審查(judicial review)的。但是原則上,只要聯邦通信委員會的決定沒有違反所謂的「實質證據法則」(Substantial Evidence Rule),那麼法院就只能就法律問題加以審查的。換句話說, 在法律問題與事實問題之間,兩者是有著本質上的區別,法院適合於處理法律問題,而關於事實問題則由各自的專業機關來認定。所謂的專業機關是指:就成為問題的行政決定,擁有由《處理這些行政問題之能力的專家》所組成的行政機關。假如行政機關是以實質證據為基礎來進行事實之認定的話,那麼這個認定就是最終的認定,已不能由法院進行審查。
當然,這個「實質證據法則」並非單純的三言兩語可以講完,如果法官敢公然違反的話,那麼他必須有清楚的理由交代,否則大家也不會輕放法官。

二、行政法院到底出了什麼問題?

其實,作者寫這篇文章並不是真正要去談中天撤照一事,而是想透過大家對行政法院的擔憂,來談行政救濟制度的問題到底出了什麼問題。

(一)目前的救濟制度

各位或許知道,當人民與行政機關就行政處分有所爭執時,首先人民必須向行政機關的上級機關先提起訴願。如果人民在訴願中的請求被上級機關以決定加以駁回時,那麼人民可以向「高等行政法院」提起訴訟,進而向「最高行政法院」提起上訴。當然這是大原則,容有許多例外存在。

(二)行政法院是敗訴法院的原因

但是到了真正屬於司法階段的行政法院,人民的請求是否會得到真正的救濟呢?其實,行政法院常常被稱為「敗訴法院」,人民的上訴案幾乎是全軍覆滅。而其原因是行政法院的法官都是高中畢業後讀法律系,然後考上法官,在民事庭、刑事庭擔任法官之後轉任至行政法院當行政法官的,這些法官對於行政的各別領域都沒有在大學有過專業的修習、訓練,如果有的話,大部分是在職當中學的。這樣的法官在面對行政案件時,幾乎無法抵抗行政機關所提出的專業論點,因此,行政法官的審判幾乎都是依照行政機關所提的專業認定、專業觀點為之。也因為這個緣故,行政法院對於人民來說,就是只會給與敗訴的法院了。

(三)行政法院遇到國民黨權貴會轉彎

更且很奇怪的是,行政法院是人民的敗訴法院,但是行政法官在碰到國民黨的案子時,就常常會轉向。例如立法院很早就通過「黨產條例」,不當黨產處理委員會成立後陸續認定中投、欣裕台、婦聯會等為國民黨的附隨組織,而國民黨等不服,分別向台北高等行政法院提起訴訟,而台北高等行政法院三個合議庭七名法官就認為黨產條例有違憲疑義,向大法官聲請釋憲。

顯然行政法院碰到一般人是橫衝直撞,但碰到國民黨則是立刻轉灣,台灣有俗語説:法院有錢判生,無錢判死,固然是眾所週知,但是法院碰到國民黨權貴會轉灣,其實至今仍有多分的真實性存在。

這篇文章並不是真正要去談中天撤照一事,而是想透過大家對行政法院的擔憂,來談行政救濟制度的問題到底出了什麼問題。示意圖/Pixabay
三、司法院的改革—專家參審試行條例草案

司法院長許宗力或許想改革,他是努力想把專業導入審判當中。司法院於95年7月24日第116次院會中審議通過「專家參審試行條例草案」,想藉由專家參與審判制度,引入各該行業具專門知識技能之人,在民事、刑事、行政訴訟之事實審審理程序中,與職業法官共同職司審判,以便迅速而且妥適地解決紛爭,使受法學教育出身之職業法官可以更迅速、更專業來審理因此所衍生之科技、智慧財產、營建、醫療、金融、污染等的專業訴訟案件,增進職業法官關於法律外之專業知識及技能,以提高國民對司法之信賴。 該草案規定可以由參審法庭審判者,以下列為限,亦即:在民事、刑事、行政訴訟案件當中,應踐行通常訴訟程序,而且其重要爭點之審理係涉及法律以外之相關專業知識或技能者。草案規定:試行參審之案件種類,限於特定類型之民事、刑事、行政訴訟事件,舉例來說,因為醫療行為、營建工程等涉訟之民事事件,部分公共危險罪、因為醫療行為致死或重傷、因為交通肇事致死或重傷等刑事案件,因為智慧財產權涉訟,或其他涉及專門知識或特殊經驗法則,而且有維護重大公益之必要之行政訴訟事件,可以聲請由參審法庭審判。 由於參審官具有法律之外的專業知識,而參審法庭的目的是在發現真實、促進訴訟,因此參審官參與審判,應只限於事實審,所以可以組成參審法庭之法院,以高等法院或其分院、地方法院及高等行政法院為限。參審法庭之審判以法官3人及參審官2人合議來進行,並以法官為審判長。

四、專家參審試行條例草案的問題點

上面這個改革,即將於該草案交付行政院通過之後,交立法院審議完之後試行。這個草案與以前相比,確實是有所進步,而且不只用在行政訴訟當中,也使用在刑事與民事案件當中,但這反而暴露出司法院為了應付民意,草草了事的心態。

其實,這個草案看得出來,它把能夠申請參審的事由加以限縮,這樣的作法可能會造成:如果參審法庭公平、非參審法庭不公平的話,那麼司法院會被迫再做修改。其實,各個行政領域都有各自的專業,只是有些領域,一般人或只懂法律的人較容易進入,而有些領域則一般人與法律人較不容易進入。試行草案顯然只是挑問題較為明顯的案件加以處理而已。

五、他山之石可以攻錯—以英國為例

(一)行政審判制度的建立

其實,國內的法學界與司法界受德國的影響很深,很難跳脫歐陸法系的思考,英美法系的國家在面臨問題時,他們最重要的思考點就是如何解決問題,而不是在法條中找解答。在工業革命以後,行政機關的角色越來越吃重,為了解決人民與行政機關的紛爭,他們所想到的就是:這樣的問題並不適合由法院來審議,於是英國的國會就透過立法在各個行政機關之下設立獨立的行政審判所(Administrative Tribunal ),就人民與行政機關的紛爭加以審判。依據1958年行政審判所與行政審問調查法(Tribunais and Inquiries Acts)之規定,對於行政審判所的裁決,法律會視情形決定可否向普通法院上訴,而法院可以就上訴案件進行再審理,此時法院可撤銷行政審判所之裁決,並做替代性之裁判。

如果法律不允許人民上訴時,英國人民基於英國傳統的司法審查制度可以請求法院審查,審查:裁決是否具有重大的瑕疵(亦即審查行政審判所是否逾越權限〔ultra vires〕)?其程序是否違反自然正義(natural justice)之法則(例如是否給當事人充分接受審理的機會)?記錄上所出現的法律之錯誤(error of law)於裁決中是否存在呢?此時,法院只能撤銷行政審判所的裁決,不能做替代性之裁判。

為了保持行政審判所的獨立性,英國設置了由大法官(以及蘇格蘭部大臣)所任命的委員組成的「行政審判所審議會」(Council on Tribunals)。該審議會之職責是:(i)對行政審判所之人事提出一般性的建議;(ii)關於審判程序方面之規則,審議會接受諮詢並提出意見(主管之大臣必須提出詢問);(iii)對於行政審判所經常進行調查,並編製各年度之報告書。此外,行政審判所之首長必須從大法官所編製的名冊中加以任命。而行政審判所的裁決中,如果當事人有請求時,必須以書面或口頭顯示其理由(但與國家安全有關時,不在此限)。

(二)2009年的改革

2009年,英國再次對行政審判所進行改革,這個改革設了如下二級制的審判所:
(1)第一級行政審判所
二級制的行政審判所制度(Two-tier tribunal system)是由「第一級行政審判所」(First-tier Tribual)與「上級行政審判所」(Upper Tribual)組成。
新設的第一級行政審判所設置了:
I、「社會資格室」(Social Entitlement Chamber):管轄與《難民援助、犯罪被害補償、社會安全、小孩援助》有關的不服申訴;
II、「綜合管制室」(General Regulatory Chamber):管轄與《charity (慈善組織)、支付業務管理服務、消費者信用、環境、不動產、賭博、出入境管理業務、資訊權、地方公共團體(英格蘭)所訂之設定基準(standards )、特定領域之運送》有關之不服申訴;
III、「衛生‧教育‧社會照護室」(Health, Education and Care Chamber):管轄與《保護.照護基準(care standards )、特別教育的的必要性、殘障者、精神保健、主要保健清單》有關之不服申訴;
IV、「陣亡者遺族年金與軍人補償室」(War Pensions and Armed Forces Compensation Chamber);
V、「租稅室」(Tax Chamber):管轄租稅案件;
VI、「移民與難民室」(Immigration and Asylum Chamber):管轄《接受到不服申訴的所有移民與難民案件》。

這6個第一級行政審判所是把原本行政審判所所處理的各種不服審查案件綜合加以管轄,雖然這6個行政審判所也審理法律上的爭點,但是它們是把重點放在事實的審理上。
此外,向來管轄英格蘭五個地區的「租金估價委員會」(Rent Assessment Panels)所處理的申訴案件,亦即《與個人之租金與不動產租賃之估價有關的不服申訴案件》於2012年移轉至在「女王法院.審判所局」之下所設立的第一級行政審判所「土地.財產.住宅室」(Land ,Property and Housing Chamber),因此,合計是有7個室。

(2)上級行政審判所

上級行政審判所設置了4個部門:
I、「行政不服審查室」(Administrative Appeals Chamber):管轄來自「陣亡者遺族年金與軍人補償室」、「社會資格室」、「衛生‧教育‧社會照護室」、「綜合管制室」的管轄案件之一部分所為之申訴、
II、「土地室」(Land Chamber):管轄來自「土地.財產.住宅室」的申訴、,
III、「租稅與衡平室」(Tax and Chancery Chamber):管轄來自「綜合管制室」剩下的管轄案件與「租稅室」之申訴,IV、「移民及難民室」(Immigration and Chamber Asylum):來自「移民及難民室」的申訴是由「移民及難民室」管轄。
各個行政審判所原則上僅就法律的爭點加以審查。

要注意的是:權限移轉的至上述四個室的領域並非全部,例如實施勞動審判的是「就業審判所」(Employment Tribunal)與「就業上訴審判所」」(Employment Appeal Tribunal),這兩個審判所是以「女王法院.審判所局」(Her Majesty's Courts &Tribunals Service,簡稱HMCTS)為處理庶務的秘書單位。

由以上所述可知,行政審判所能夠做裁決的是包含己乎所有的行政領域。
(3)兩個審判所之間的關係
在兩個審判所之間,第一級行政審判所審理原處分機關所為之「裁決」(decision,比國內的處分之內涵更廣),而對於第一級行政審判所的裁決不服時,可向上級行政審判所上訴,上級行政審判所只能就「法律問題」(any point of law)加以審理。
(4)專家的參審-審理員
在行政審判制度當中相當於專家參審的是審理員,審理員是沒有法資格地位之人,其具體的資格是:必須具有與審判所職務有關聯的專業知識或背景知識,專門職業除了醫師、會計師等有資格者外,在特定領域精通於實務經驗之人也包括於其中。

與審判所審判官不同的是,審理員的職務是在審判所聽取證據,對於當事人與證人進行詰問,並參與審判所所為之裁決,此時,他要服於從記錄審判所之裁決文之首長(其為具有法資格的地位)的建言。審理員大部分採報酬制(fee-paid basis)行政審判制度要使審判所的審理員(members of tribunals )成為如下的專家,亦即使審理員成為《對於他們應決定的案件中的審理問題(精專)之專家》或是《對他們應決定的案件中的審理問題所應適用之法律(精專)之專家》。


作者個人認為:如果國內不走美國的法學制度,任何改革都是增加更多成本,讓人民用稅金來買單。示意圖/Pixabay
六、結論


英國的行政審判制度相當複雜,非以上所述可以全部含括。但是美國與英國的行政法其實提供我們很多的參考。草案的試行,我們贊成,但是接下來怎麼改革,才是重點之所在。其實作者個人認為:如果國內不走美國的法學制度,任何改革都是增加更多成本,讓人民用稅金來買單。在筆者的觀察當中,法律人並沒有各種專業知識,但他們卻是權力的掌握者,由於他們是權力的掌握者,它們會想盡各種方法保護既得的權力,阻礙社會的進步與改革,例如台大法律系的教授們與大部分的法律系教授們會說:我們設置了讓非法法律系的大學畢業生可以讀法研所的制度,這樣已經可以趕上社會了,然而這樣的做法就是讓現有的法律學制沒有變更,讓這些沒有專業知識的法律人憑著他們會說、會寫繼續掌控台灣的法界與政治界,現有的法律學制成為這些教授的禁臠,讓他們可以在課堂上繼續炫耀他們僅有的法律知識,於是法律系就不斷惡性循環,進而拖垮台灣的進步。

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