【專欄】ECFA的命運不是蔡、習說了算

「海峽兩岸經濟合作架構協議」(ECFA) 是一個過渡到正式簽署「自由貿易協定」的過渡性協議；它是一份意願書，向對方表達願意誠意談判以期將來簽署一份完整的「自由貿易協定」。ＥCFA簽署的時候有一份附件叫做「貨品貿易早收清單」，裡面列出雙方願意在簽署「自由貿易協定」之前，立即先給對方的關稅優惠。這份早收清單中，台灣列出267類進口商品，中國列出539項進口商品，願意在簽署ECFA之後三年內進口關稅降為零。

一份完整的「自由貿易協定」至少包括貨物貿易協議，服務貿易協議，投資協議，爭端解決機制，甚至包含雙方國民勞動者互流的規定。這些都是ECFA之後、在簽署自由貿協定之前必須完成的談判。太陽花學運使這些談判完全停擺，之後民進黨執政政，政治氛圍使台、中雙方都談不下去。

ＷＴＯ 對 ＥＣＦＡ 的通融與限制

在經貿範疇內，台、中雙方都是獨立的個體，雙方要如何決定與處理自由貿易協定的討論與進展，理論上只是台、中各自與雙方的共同的問題，與其他國家的所謂第三者無涉。不過，（這個「不過」很重要），雙方都是世界貿易組織 (WTO) 的會員，除非退出WTO，否則雙方都必須遵守WTO的相關限制與規定。WTO有幾個主要的原則，其中最重要的原則就是「不歧視」，也就是對所有其他會員不能有差別待遇。譬如說，會員國必須對其他會員國課以相同的進口關稅。但是為了遷就現實（WTO美其名為促進自由貿易），這個不歧視政策明文准許某些例外，其中一個例外就是：簽有自由貿易協定的會員國之間，可以互相課以比較低的進口稅率。根據世貿組織裡三個最重要的協議之一的「關稅與貿易總協議」（GATT）第24條第五段（Article XXIV:5）：假如合乎某些條件，簽有自由貿易協定、包括簽有自由貿易區過度性協定，如ECFA，其參與國之間得互相課以較低關稅。所謂某些條件至少包括GATT第24條第五段c款（Article XXIV:5c）所說的：任何過渡性協議必須包括在「合理期間」內完成自由貿易區的計畫與時程。

十年限期有明文規定

所以，ECFA早收清單裡的關稅減免項目與稅率，是基於雙方在「合理期間」內完成自由貿易區的成立才可繼續，否則就構成對其他會員國關稅歧視的事實。問題是：什麼是「合理期間」?對於這一點，WTO有對「GATT 1994第24條解釋的了解」（Understanding on the interpretation of Article XXIV of the GATT 1994）並告知會員，其中說：

在第24條5 (c)所說的「合理期間」除非特例才能超過十年。假如會員認為十年時間不夠充分，他們必須向貨物貿易委員會（Council for Trade in Goods）提供充分解釋，說明需要更長時間的原因。

蔡政府不會主動說明

以現實的政治氛圍，包括台灣人民對於中國經濟統戰、先經後統的排斥與恐懼，除非任何一方政權發生變化，否則台、中「自由貿易協定」，在三、五年內確定是談不下去了。

ＥＣＦＡ早收清單中的關稅稅率於2011年1月1日開始執行，到2021年1月1日正好滿十年，假如台、中之間的自由貿易協定談不下去，那麼ECFA早收清單中的商品關稅又會何去何從呢？這是很多企業界人士所關心的問題，有很多人埋怨為何雙方政府都不表態？這種埋怨情有可原，但是基本上是因為不了解ECFA早收清單、自由貿易協定和ＷＴＯ不歧視原則三者之間的關係。

假如雙方政府都有意繼續自由貿易區的談判，那麼兩國政府當然也會樂意的公開、包括向WTO、說明，所以WTO方面不會是問題，ECFA早收清單的差別優惠稅率也會繼續。可是在目前繼續談判的可能性渺茫之下，蔡政府根本不可能出面說明。假如蔡政府出面說明自由貿易協定談判不會繼續，那麼除了正面的更為得罪中國，也等於直接宣示ＥＣＦＡ行將失效，放棄中國在ＥＣＦＡ中給台灣的五百多項優惠關稅，等於「主動」得罪台灣的ＥＣＦＡ受益者；對內、對外都是吃力不討好。

作者認為ＥＣＦＡ的壽終正寢對台灣經濟的發展、穩定與安全是正面的。示意圖／ECFA網站，Pixabay，民報合成
蔡政府的選項與ＥＣＦＡ的死亡

那麼2021年1月1日以後ECFA 早收清單商品的關稅稅率會是如何處理與發展呢？筆者預測，2021年一開始蔡政府對中國來台的商品還是會用ＥＣＦＡ早收清單上的稅率。但是遲早有一天，會有台灣企業會從中國以外的第三國進口早收清單上的商品，並且要求比照與中國商品相同的待遇，即零關稅。面對這種情況，蔡政府有三個選項。

第一，給第三國與中國的相同的ＥＣＦＡ稅率，即零稅率。這最簡單、最快，得罪中國與既得利益較少，關稅損失有限，經濟效率也獲得提升。

第二，廢除ＥＣＦＡ稅率，世界各國，包括中國在內，都用同樣的高稅率。在以上這兩種選擇中，中國商品都不再得到優惠，ECFA事實上將不復存在。

第三，對中國的商品仍給ECFA稅率，對其他國家則仍採較高稅率。假如蔡政府做這種決定、而且利益影響巨大，則受影響的第三國可能循WTO爭端解決機制，將台灣對該國的關稅歧視告上WTO。不論台灣是否出席答辯，台、中之間自由貿易區談不下去的事實，當然導致自由貿易區談判失敗的認定與ECFA的死亡。此一選項的最後結果與第一種一樣，但是顯得迂迴費時。不過，不能排除蔡政府為了不得罪中國、給中國面子，採用這一選項。

第一與第三選項最後都會導致更開放、更多元與更競爭的進口市場；其中之一應會是蔡政府的選擇。另一方面，台商出口到中國的市場受到壓縮的結果，必將加速出口市場與供應鏈多元化、降低對中國的依賴。整體而論，ＥＣＦＡ的壽終正寢對台灣經濟的發展、穩定與安全是正面的。

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