居住權與公共利益的拉扯:台南鐵路東移之法律爭議

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文:戴亘佑(Steven dai)

我們在談到拒絕拆遷戶時,很常用一個詞稱呼他們——「釘子戶」,而這原來是客觀將拒遷戶比喻成釘子的字詞,在新聞媒體的渲染與公眾的不理解下,逐漸蒙上一層灰布,開始帶有強烈的貶義,好像是他們與社會大眾為敵。但我們真的能如此輕易評價「釘子戶」為「社會大眾的敵人」、「自私自利的人」嗎?接下來,我們可以從南鐵東移的案子來一窺政府徵收案的全貌。

議題背景

台南鐵路地下化的計畫,從1995年提出規劃方案,直到去(2020)年9月將最後兩戶釘子戶強制拆除後,歷經長達25年的工程終於開始動工。此工程橫跨台南市三個行政區,目的是為了將原有的地面鐵路地下化,用以促進都市中土地利用與發展。而工程使用的土地中,公有、公營事業土地佔83.6%,私有土地佔16.4%,共拆除340戶住宅。然而,本案的焦點是在於政府原初採納的方案為原軌案,而後來又因財政考量改為東移案(雖然東移案必須多拆遷240戶,但可以創造520億周邊房地產價值,進而解決地方政府與中央政府之間財政負擔比例的爭議)。

儘管反對拆遷的居民於2012年組成「反南鐵東移自救會」,但隨著政府設立安置宅、行政法院判決自救會敗訴後,到了2020年僅剩9戶還在堅持抗議,最終有3戶拒遷戶遭到政府強拆,長達九年的抗爭畫下了句點。儘管如此,政府與居民間的徵收案爭議依然在台灣各地接連發生,為什麼每次一有政府徵收案就必然引起社會大眾的紛爭與政府侵害人權的疑慮呢?檢視現行的強制拆遷程序,或許可發現其中不合理之處。

淺談強制拆遷程序法規之問題

許多人主張:「只要程序符合公平正義,這些徵收屋當然可以強拆啊!」先不論政府時常不照規則、違法強拆(詳細內容可見苗栗大埔案,由於政府違法強拆最終引起民眾反彈而徵收失敗),但我們現行的規定真的合理嗎?還是政府一手持著侵害人民權利的法律、一手拿著執行「公權力」的鞭子?

我國目前有眾多規範強制拆遷與徵收程序的法律,例如:《土地徵收條例》、《都市更新條例》等,由於各個法規規範繁雜,故本文僅綜合原則性與大略性的流程規範。根據我國現行的法律程序,強制拆遷的條件必須符合以下幾點:

看似一切合理的程序,若是仔細檢視法規就能發現一些問題:

第一,「一定比率的所有人數同意」看起來取得了大部分居民的同意,然而不同事件所規定的同意比率其實有著很大的差異,例如:《都市更新條例》第三十七條第一項第一款的規定,依第十二條辦理的都市更新計劃只需要二分之一以上同意;然而於同條的第三項中規定依第二十三條辦理者,需要超過五分之四以上的同意,僅僅是《都市更新條例》中即有多種不同規定,更何況加上其他法規的標準。

由此可知,徵收案並非皆須經過高標準的同意比率後才可實施,而是否能因為這二分之一的居民同意,即犧牲剩下居民的權益,強制執行全社區的都市更新計劃,我認為這其中的同意門檻與代表性存在著巨大的問題。

第二,政府強調的「公益性」,是否能作為侵害居民權益的理由?畢竟常理來說很難想像一個公共建設不具備任何公益性,以一項建設計劃是否具有「公益性」作為強拆程序標準,本身就等於是向反對搬遷居民宣告抗議失敗。進一步而論,判定公益性是否大於居民權益的主體依然是政府,如同本案中為了解決中央與地方間的財政負擔爭議,政府即判定東移案所創造的利益大於其弊害。

除此之外,政府口中所說的公共利益也時常產生變動,為了解決市府的財政困難,就必須犧牲更多居民的利益,將公共利益範圍無限擴大,這樣行為明顯與比例性、必要性原則不符,且常理來說政府遇到財政困難應當由加稅來解決,然而加稅將衝擊政府之選票,因此執政者常選擇犧牲地方居民的居住權來解決困境。

最後,「公益性」這個詞的定義本來就十分模糊,且會隨時間不停變化,若沒有建立一套明確、完整且增加民眾參與的制度,未來的徵收案必然會面臨相同的爭議。當公共利益的範圍可以因政府財政考量而不停變動,我們將難以預料未來政府是否會因此造成更大的人權侵害。

綜上所述,我國現行的程序本身就有許多問題,政府口中的程序正義,不過就是符合特定不平等觀點下的正義,進而導致行政法院在判斷土地徵收爭議時,民眾敗訴率高達八成。根據台北市政府地政局研究:台北、高雄高等行政法院與最高行政法院於2007~2016年內,有關土地徵收案的43件判決中,有35件判決原告之訴駁回(徵收處分有效)、七件判決原徵收處分失效或撤銷、一件正在訴訟中。

我國憲法中並未提及「公用徵收」或「正當剝奪財產權」等概念,足見我國憲法中對於土地徵收保障與規定之缺乏,並且可以發現我國憲法將生存權、工作權及財產權等不太相同之概念並列列舉於同一條文中。近一步而論我國憲法於財產權保障與限制之論述較其他三國而言較為簡短、不明確,一直到後來大法官釋字第516號、第596號才對土地徵收、財產權限制有更加詳細之論述*。因此,我認為土地徵收之行為,嚴重侵害人民財產權,等同剝奪人民的勞動果實,此一重大之侵害應於憲法內有所規定與限制,以確保未來政府不會恣意侵害人民權利。

*釋字第516號:「國家因公用或其他公益目的之必要,雖得依法徵收人民之財產,但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收,對被徵收財產之所有人而言,係為公共利益所受之特別犧牲,國家自應予以補償,以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。」

判斷公益性之機關

我國判斷公益性的機關為內政部土地徵收審議委員會,而相較之下美國則為司法機關(法院)來判斷,而兩者之差異在於獨立性,前者為行政機關內的決策委員會,容易受到行政機關意願的影響,而後者則較能超然獨立判斷爭土地徵收案是否具有公益性,且在程序嚴謹、雙方發言機會上皆是法院較能夠保障。

然而現況下土地徵收案若遇到爭議,依然會送入行政法院內審判,但因為前述法律上的問題而造成原告屢屢敗訴,故我認為在討論要由誰判斷公益性之前,應當先補足法律上的問題,接著再來審視行政法院是否能良好的保障人民居住權,假若無法,下一步再討論是否應當改變判斷公益性之機關。

轉變的開始:2012年土地徵收條例修正

為了強化土地徵收的公益性與必要性,並且加強土地徵收的配套措施,包括:以市價收購、設立安置宅、保護優良農地等,立法院於2012年三讀通過新版的《土地徵收條例》,主要修正內容可見表二。由表二可知,總體而言本次修法更加重視被拆遷居民的居住權,也對於經濟困難之民眾有特別的保障。

然而,針對「同意門檻規定繁雜」、「部分同意門檻規定過低」、「衡量公益性之主體為政府行政機關」、「公益性定義模糊」、「政府因臨時的財政問題而變動徵收範圍」等問題,本次修法則未進行處理,顯然,我們離完整保障居住權的距離還有段很長的路要走。

結語:居住權與公共利益的拉扯,法規該做什麼改變?

談到這裡可以發現,本案在是否符合公正程序、程序規則是否正義、公共利益是否具必要性等等都出現疑問,先不論居住權與公共利益的衡量,由於公共利益獲得的程序並非正義,且公共利益的範圍因為財政考量而更改,使得人民無所適從、陷於窘境,進而造成公共利益本身就站不住腳。

再來,我國土地徵收相關法律有著許多問題,總結如下:

同意門檻規定繁雜,缺乏統一、一致性衡量標準

部分法律規定的同意門檻過低

衡量公益性之主體為政府行政機關

公益性定義模糊

政府可因臨時的財政問題而變動徵收範圍

憲法中缺乏財產權限制與公用徵收的規範

如同詹森林大法官所述:「我國區段徵收使用浮濫之問題與法制上許多不合理之處有關。」故我認為政府應盡速就這幾點方向進行修法,儘管修憲門檻頗高,但我認為還是可以先從修改土地徵收相關法規開始,待人民對此議題較為了解後,再進一步推行憲法第十五條的修法。唯有在法律制度上優先進行保護,才有辦法最有效的保障人民權益,且財產權與居住權之保障系關重大,避免其受到恣意侵害才能「確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源」。

最後,從法律以外的內容探討,許多居民其實不是完全不能接受搬遷,而是政府在溝通過程中缺乏誠意、資訊不透明,才導致居民強烈的抵抗,例如:有居民認為若是政府能找到和原本居住地環境相似的替代屋,自己還是願意搬遷。沒有絕對的權利保障,但也不存在絕對重大的公共利益,期盼未來法律對於財產權與居住權之保障能夠更加進步。

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